LA EDUCACIÓN INCLUSIVA EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANO

2011-06-11T15:55:00.000-07:00

El desarrollo de la educación inclusiva ha seguido un curso de transformaciones muy rápido en países de América Latina, albergando una pluralidad de manifestaciones orientadas a encarar la diversidad. Hay coincidencias fundamentales que hacen de la educación inclusiva una propuesta desde la cual se reconoce que la enseñanza debe ser asumida como una actividad altamente compleja y en permanente evolución. Hay diferencias también fundamentales pues como dice Andrés Payá Rico (2010), su desarrollo no ha sido uniforme, no existiendo un consenso respecto a lo que representa y significa realmente la inclusión.

Atendiendo a esta situación, con el diseño de este blog se pretende reunir información que permita obtener un acercamiento al reconocimiento del estado de la educación inclusiva en Latinoamérica: La manera en la que los compromisos contraídos internacionales, se han visto cristalizados en la legislación en materia educativa y en la instrumentación de prácticas incluyentes; así como la construcción del imaginario docente en torno a las propuestas de atención a la diversidad.

2011-04-11T15:17:00.000-07:00

INCLUSIÓN – EXCLUSIÓN: UNA MIRADA DESDE LA FORMACIÓN DOCENTE

Douglas Izarra
douglasizarra@niegc.org

RESUMEN

Los maestros tienen la responsabilidad de dar una formación integral que contribuya a que sus alumnos tengan una efectiva integración a la sociedad de la cual forman parte; sin embargo el trabajo de los profesores puede estar separado de este propósito y su práctica en lugar de promover la inclusión favorece la exclusión. A partir de esta tesis se postula la necesidad de incorporar en la formación docente el estudio de la exclusión social como un medio que contribuya a solucionar la problemática descrita para ello se desarrolla una experiencia en la Universidad Pedagógica Experimental Libertador – Instituto de Mejoramiento Profesional del Magisterio Núcleo Académico Táchira en la cual se incorporó el análisis de la exclusión social a través de manifestaciones como la economía informal y la mujer como sujeto de exclusión en el contexto del curso Geografía Económica de Venezuela. A través de las actividades realizadas hasta el momento se han presentado en los últimos dos años 42 trabajos que abordan desde diversas perspectivas la temática planteada.

Eje Temático: Inclusión y participación.

Descriptores: exclusión, inclusión, formación docente.

En su trabajo los maestros deben dar una formación adecuada que permita a sus alumnos la integración efectiva a la sociedad de la cual forman parte, tal cuestión está claramente establecida en la Ley Orgánica de Educación de Venezuela, que establece en su artículo 3 “La educación tiene como finalidad fundamental el pleno desarrollo de la personalidad y el logro de un hombre sano, culto, crítico y apto para convivir en una sociedad...” (1980) el mismo texto señala más adelante que la educación es un medio de mejoramiento de la comunidad y factor primordial del desarrollo.

De lo establecido en la ley se infiere que es un imperativo para todo docente educar para la inclusión y la participación efectiva de sus alumnos en su comunidad como un medio de asegurar el desarrollo del país, sin embargo, la realidad que se observa en la práctica y la cotidianidad de las escuelas es otra, estás se caracterizan por el fenómeno de la exclusión escolar, que en el caso Venezuela se concreta en cifras como las siguientes: de los 3,5 millones de niños que comenzaron a estudiar, llegan a la educación media sólo medio millón, lo que equivale a 1 de cada 7 niños y el promedio de estudio de los hombres y mujeres venezolanos apenas alcanzan los 7,4 años en el caso de los varones y los 7,8 años en el caso de las mujeres (Acuerdo Social, 2004)

Las causas que justifican estas cifras son múltiples, incluyen cuestiones relacionadas con la estructura del sistema educativo y la dinámica social venezolana, también es necesario reconocer que los docentes con sus prácticas pueden estar contribuyendo con la configuración de este problema que tiene repercusiones en la estructura social de Venezuela, pues esta claro que el no acceso a la educación o una baja escolaridad son hechos que imposibilitan una adecuada inserción en la sociedad.

La situación descrita cobra una dimensión especialmente relevante cuando el maestro tiene la responsabilidad de atender a niños y niñas provenientes de las clases sociales menos favorecidas pues ellos ya por su propia situación familiar forman parte del amplio sector de excluidos de la sociedad venezolana [según cifras oficiales (Instituto Nacional de Estadística) para el segundo semestre del 2003 casi 15 millones de Venezolanos viven en pobreza, de ellos más de 7 millones viven en pobreza extrema, la pobreza en Venezuela incluye a casi dos tercios del total de la población] y la actuación del maestro frente a esta situación debe ser decididamente un factor de inclusión.

Esta problemática no es nueva en Venezuela, en tal sentido el ente rector de las políticas educativas en el país, el Ministerio de Educación aspira la formación de un docente comprometido con el cambio necesario para promover la inserción de un amplio sector de la población en la dinámica del desarrollo nacional (Ministerio de Educación y Deportes, 1994), de allí la necesidad de incluir en la formación docente inicial oportunidades que le permitan entender la problemática social que vive Venezuela.

A pesar de lo anterior, no se incorpora en los planes y programas de formación docente inicial el estudio de la problemática de la pobreza, cuestión que resulta indispensable porque estos problemas se siguen tratando en los centros de formación como un problema individual, sin criticar formalmente la dinámica de la sociedad que origina la problemática; por esta razón cuando los maestros llegan a las escuelas no saben como organizar su práctica pedagógica para hacer frente a las particularidades sociales y culturales que viven sus alumnos derivadas de la pobreza y la exclusión social (Roggi, 1999).

La situación descrita requiere introducir cambios en los diseños de los programas de formación docente, sin embargo generar tales cambios requiere la participación de diversas instancias y un proceso de transformación curricular, cuestión que puede llevar mucho tiempo. Ante esta situación es recomendable el desarrollo de iniciativas que permitan dar una mirada al problema de la inclusión-exclusión desde la formación docente, como una manera de sensibilizar a los maestros sobre su responsabilidad en el proceso de inclusión.

En virtud de los planteamientos señalados se desarrolla en el Núcleo Académico Táchira de la Universidad Pedagógica Experimental Libertador una experiencia de trabajo en la asignatura Geografía Económica de Venezuela que pretende dar a los maestros la oportunidad de reflexionar sobre la problemática de la exclusión social y su papel como generadores de inclusión. Esta experiencia comenzó en el año 2003 y se espera concluya en el año 2005 y se ha desarrollado tal como se describe a continuación.

A principios del año 2003 se formuló el proyecto “Geografía, Formación Docente y Exclusión Social” el cual sirvió de marco de referencia para el desarrollo de las actividades. Allí se establecieron las pautas que fueron puestas en práctica en el lapso académico B-2003, al iniciarse este período académico el docente encargado de desarrollar el curso “Geografía Económica de Venezuela” informó a sus estudiantes las particularidades del trabajo que se iba a desarrollar.

En la primera sesión de trabajo se explicó a los estudiantes que debían realizar un trabajo de investigación cuyo subcomponente empírico (Padrón, 1998) debía referirse a las actividades de la economía informal como manifestaciones de la exclusión social, se adoptó la investigación como estrategia por cuanto al momento de cursar la asignatura Geografía Económica de Venezuela, los estudiantes ya aprobaron más del 70% de los requerimientos de su formación inicial, lo cual aseguraba el dominio del subcomponente teórico de la investigación (Op. Cit.)

Se seleccionó como manifestación de la exclusión social el tema de la economía informal por la relevancia que este tiene para la sociedad venezolana, según cifras del Instituto Nacional de Estadística el sector informal ocupaba para el mes de noviembre de 2003 al 52,5% de la población activa del país, en relación con la misma fecha del año 2002 se estableció que el número de ocupados de ese sector aumentó en 211904 personas. De hecho tal como se demuestra en el gráfico 1 la informalidad en el país no desciende del 50% desde el primer trimestre del año 2002.

Durante 18 semanas consecutivas los estudiantes desarrollaron trabajos sobre el tema señalado, transcurrido el tiempo señalado presentaron a la colectividad universitaria un total de 25 investigaciones (tabla N° 1) que trataron cuestiones como: alquiler de teléfonos celulares y tarjetas telefónicas; venta ambulante de verduras, frutas y alimentos preparados; alquiler de juegos de vídeo; salones de belleza; servicio de tareas dirigidas; viveros; cyber café; venta de ropa interior.

En el transcurso del lapso académico A-2004 se promocionó en la comunidad universitaria esta primera experiencia, producto de la discusión y reflexión sobre la actividad desarrollada se elaboró una ponencia que fue presentada en eventos de carácter regional y nacional (relacionados con la geografía y su enseñanza) y posteriormente se redactó un artículo que fue sometido a consideración del comité editorial de la revista Geoenseñanza de la Universidad de Los Andes para ser arbitrado y posteriormente publicado (el artículo fue aprobado y será publicado próximamente)

Después de evaluar esta experiencia se decidió reeditarla en el lapso académico B-2004, nuevamente con los estudiantes que inscribieron el curso de Geografía Económica de Venezuela, igual que en la primera oportunidad se les explicó que debían realizar un trabajo de investigación sobre la exclusión social, pero en esta oportunidad el subcomponente empírico de la investigación se cambió y en lugar de analizar manifestaciones de la economía informal se decidió estudiar la problemática de la mujer como sujeto de exclusión social.

La elección de la mujer como sujeto de exclusión social se justifica por la relevancia del tema en la sociedad venezolana, según revelan cifras del Instituto Nacional de Estadística: (a) La mujer es la principal protagonista de un número significativo de hogares venezolanos (28,1% para el año 2002); (b) Los hogares en los cuales las mujeres son jefes de hogar se dividen así: 26,7% No pobres; 29,1% Pobres (ingreso menor a la canasta básica); 30,9% pobreza extrema (ingreso menor a la canasta alimentaria); y (c) La fuerza de trabajo femenina de Venezuela está integrada por 4.812.310 de las cuales 956.090 estaban desempleadas para el primer semestre del 2004 (19,9%)

Igual que en la primera oportunidad transcurridas 18 semanas los estudiantes presentaron sus trabajos a la colectividad universitaria, en esta oportunidad se elaboraron 17 trabajos (...) relacionados con la problemática de la mujer que se concentraron en torno a tres temáticas: (a) distribución del presupuesto familiar; (b) descripción de las actividades realizadas; (c) causas de la incorporación de la mujer al trabajo.

Realizada la presentación se sistematizó la experiencia a través de una ponencia que se presentó en eventos de carácter nacional, una concluya el ciclo de presentación en eventos se redactará el artículo correspondiente para su difusión; además en este momento se está preparando la tercera fase de la experiencia que igual que las anteriores propondrá a los estudiantes la necesidad de hacer una investigación, en este caso el subcomponente empírico será la exclusión social en las áreas de transición urbana y se desarrollará en el lapso académico B-2005.

En ambos casos una vez que se termina la fase de investigación y los estudiantes presentan los resultados que obtuvieron en los estudios realizados se procedió a propiciar la reflexión sobre los casos estudiados, sus características y la acción que el docente desde la escuela puede realizar para promover la inclusión de los niños que provienen de familias excluidas, es de esta manera que se está logrando dar una mirada a la inclusión y la exclusión social desde la formación docente.

El desarrollo de esta experiencia permite sensibilizar a los docentes que se forman en la Universidad Pedagógica Experimental Libertador – Instituto de Mejoramiento Profesional del Magisterio Núcleo Académico Táchira de las dimensiones del fenómeno exclusión social y de la responsabilidad de los maestros en la inclusión de los niños provenientes de familias que viven esta problemática.

Tabla N° 1

Manifestaciones de la economía informal analizadas por los estudiantes en el lapso B-2003

Actividades N° de Trabajos

1 Alquiler de telefonía celular 6

2 Venta de verduras y frutas 3

3 Venta de alimentos preparados en la carretera 1

4 Alquiler de juegos de vídeo 1

5 Venta de partes automotrices 1

6 Venta ambulante de café y aromáticas 1

7 Venta de productos varios 1

8 Servicio de tareas dirigidas 1

9 Alquiler y venta de tarjetas telefónicas 1

10 Venta de ropa interior 1

11 Viveros familiares (venta de flores) 1

12 Venta de pollos criollos 1

13 Salones de belleza 1

14 Elaboración y venta de bebidas típicas 2

15 Venta de morcillas 1

16 Venta de hamburguesas y perros calientes 1

17 Cyber café 1

Total 25

REFERENCIAS

Braslavsky, C. (1999). Bases, orientaciones y criterios para el diseño de programas de formación de profesores. Revista Iberoamericana de Educación [Revista en línea], 19. Disponible: http://www.campus-oei.org/oeivirt/rie19a01.htm [Consulta: 2004, febrero 03]

Capel, H. (1981). Filosofía y Ciencia en la Geografía Contemporánea. Barcelona: Barcanova, Temas Universitarios.

Capel, H. y Urteaga, L. (1982). Las Nuevas Geografías. Barcelona: Salvat Editores, S. A.

Cornejo, J. (1999). Profesores que se inician en la docencia: algunas reflexiones al respecto desde América Latina. Revista Iberoamericana de Educación [Revista en línea], 19. Disponible: http://www.campus-oei.org/oeivirt/rie19a01.htm [Consulta: 2004, febrero 03]
Del Campo, G. (2003). Exclusión Social y Salud. Definición, pobreza y exclusión social, grupos de riesgo. [Documento en línea] Disponible en: http://perso.wanadoo.es/aniorte_nic/apunt_sociolog_salud_4.htm. Consulta: 05 de Septiembre 2003.

Fundación Acuerdo Social. (2004). [Página Web en línea]. Disponible: http://www.acuerdosocial.com/ [Consulta: 2005, Junio 6]

Holt – Jensen, A. (1992). Geografía Historia y Conceptos. Barcelona: Vincens – Vives S.A.

Lacoste, Y. (1977). La Geografía un Arma para la Guerra. Barcelona: editorial anagrama.

Messina, G. (1999). Investigación en o investigación acerca de la formación docente: un estado del arte en los noventa. Revista Iberoamericana de Educación [Revista en línea], 19. Disponible: http://www.campus-oei.org/oeivirt/rie19a04.htm [Consulta: 2004, febrero 03]

Pérez Gómez, Á. (1997). La función y formación del profesor/a en la enseñanza para la comprensión. Diferentes perspectivas. En Comprender y Transformar la Enseñanza. (pp. 398 – 429).

Universidad Pedagógica Experimental Libertador, Instituto de Mejoramiento Profesional del Magisterio. (2001). Guía de Interacción Cooperativa – Geografía Económica de Venezuela. Los Dos Caminos: Autor.

Universidad Pedagógica Experimental Libertador, Instituto de Mejoramiento Profesional del Magisterio. (1997). Curso de Iniciación en la UPEL. Caracas: Autor.

El Glosario de Educación Especial en México, y su Talón de Aquiles

2011-04-11T14:35:00.000-07:00

Por: María Azucena Sánchez Aburto

Una a una las definiciones incluidas en el Glosario de Educación Especial editado por la SEP, en México, conllevan en su lectura a un asombro inusitado dado el esfuerzo que sin lugar a dudas implicó su realización, pero sobre todo porque no deja de ser desesperante encontrar una y otra vez ese doble discurso que se empeña en mantener la división entre la escuela regular y la escuela especial.

Con el respeto que se merece el trabajo de quienes depositaron en esta obra su dedicación y convicción pero que olvidaron reparar en algunos detalles que podrán parecer pueriles a sus ojos, quiero en este breve escrito, señalar algunos elementos que a mi consideración necesitan ser abordados una y otra vez aunque el cansancio por momentos nos engañe y nos haga pensar que caminamos en círculo y sin llegar a ninguna parte, no olvidemos que si bien el círculo es una línea cerrada, seguirlo, tiene la grandeza en la posibilidad de llegar a un punto e iniciar la marcha. En realidad el continuar el camino sin llegar a una meta no es la cuestión del círculo sino de quien decide qué camino andar o desandar.

Los alumnos con aptitudes sobresalientes son desde los planteamientos del Glosario de Educación Especial (SEP, "n.d."), aquellos que:

Destacan significativamente del grupo educativo y social al que pertenecen en uno o más de los siguientes campos del quehacer humano: científico-tecnológico, humanístico-social, artístico y/o de acción motriz. Estos alumnos por sus características presentan necesidades específicas y pueden presentar necesidades educativas especiales dependiendo del contexto y de la atención educativa que se les brinde. Para potencializar sus capacidades y satisfacer sus necesidades e intereses se requiere de apoyos complementarios escolares y extraescolares. (p.1)

A mi entender estos alumnos destacan significativamente del grupo al que pertenecen, -incluidos en ese grupo, los docentes a su cargo-, sin embargo según la definición citada, estos alumnos son quienes presentan necesidades educativas específicas, no la comunidad escolar ni la metodología didáctica. Las deficiencias escapan así a la dimensión institucional y pedagógica pero se asignan al alumno ¿cómo entonces pretendemos potenciar sus aprendizajes? ¿con qué estructura pedagógica, con qué cultura institucional? ¿con las mismas que han quedado rebasadas por el potencial de este alumnado reconocido como sobresaliente?

Por si fuera poco, se alude también que además de las necesidades educativas especiales, estos alumnos pueden presentar necesidades educativas especiales dependiendo del contexto y de la respuesta educativa. Yo ya me hice bolas y ¿ustedes? La saña es incomprensible e inconcebible ¿inadmisible? tendría que serlo para quien se acercara a las premisas implícitas en la arrogancia de estos planteamientos.

Cabría plantearnos otra pregunta ¿qué son las necesidades educativas específicas y qué las necesidades educativas especiales? ¿una forma cómoda de salir por la tangente de la responsabilidad de proporcionar educación de calidad en la equidad y la inclusión? ¿que las capacidades pedagógicas y didácticas no estén a la altura de estos alumnos es un problema del alumno? Me responderán que sí lo es, en la medida en la que el estudiante no tenga la posibilidad de cambiar a otra escuela con otra visión y misión que no sea homogeneizadora ni segregadora, y en este caso coincidimos plenamente.

Pero pasemos a otra de las polémicas definiciones, la del alumno con discapacidad, el cual desde el glosario de educación especial:

Es aquel o aquella que presenta una deficiencia física, motriz, intelectual, mental y/o sensorial (auditiva o visual), de naturaleza permanente o temporal, que limita su capacidad para ejercer una o más actividades de la vida diaria, y puede ser agravada por el entorno económico y social. Estos alumnos o alumnas pueden o no presentar necesidades educativas especiales, dependiendo del contexto y de la atención educativa que se les brinde. (p.1)

Pongamos atención en el hecho de que según esta definición, estos alumnos o alumnas pueden o no, presentar necesidades educativas especiales, dependiendo del contexto y de la atención educativa que se les brinda. De ser así, las necesidades educativas especiales son del contexto y de la atención educativa que se les proporciona, no se relacionan con la discapacidad ni son del alumno.

Párrafos atrás, me parecía urgente dilucidar la diferencia entre necesidades educativas específicas y las necesidades educativas especiales, y esto sale a colación a propósito del manejo que en el glosario de educación especial se hace de ellas, no obstante, justo en el acto en el que sale a escena la definición del alumno con necesidades educativas especiales, encontramos que se omite misteriosamente la definición de alumnos con necesidades educativas específicas, así que tendremos que quedarnos con la duda y el sospechosismo de que algo importante se omitió u olvidó deliberadamente o por descuido.

Pero ya que tocamos el tema de quién es un alumno con necesidades educativas especiales, podemos detenernos a leer que:

Es aquel o aquella que presenta un desempeño escolar significativamente distinto en relación con sus compañeros de grupo, por lo que requiere que se incorporen a su proceso educativo, mayores y/o distintos recursos con el fin de lograr su participación y aprendizaje, y alcanzar así los propósitos educativos. (p.1)

¿No nos dijeron sobradamente en las definiciones previamente citadas, que las necesidades educativas especiales tanto de los alumnos con aptitudes sobresalientes como de los alumnos con discapacidad dependían del contexto y de la respuesta educativa? Ahora nos dicen que su manifestación se relaciona con un desempeño significativamente distinto en relación con los compañeros de grupo. Es decir que el parámetro para determinar la presencia de una necesidad educativa especial es el rendimiento del grupo desde una visión homogeneizante desde la cual todo aquel que sale de la norma es anormal, o sea que, presenta necesidades educativas especiales sea su rendimiento menor o mayor que el de su grupo.

"Las necesidades educativas especiales que presente el alumno pueden ser temporales o permanentes y pueden o no estar asociadas a una discapacidad o aptitudes sobresalientes" (p.1). En esto sí estoy de acuerdo porque en ocasiones con sólo cambiar de grupo, de docente o de escuela a un alumno, desaparecen sus necesidades educativas para quedarse en donde siempre estuvieron "en el contexto escolar que las genera". No sé por qué pero de pronto me vino a la mente aquella frase bíblica atribuida a Jesús, en el evangelio según San Mateo: "...al césar lo que es del césar" (y aquí omito intencionalmente la primera parte de la conocida frase para no entrar en debate con el niño predicador).

El glosario incorpora otra definición que se pone de pechito para un análisis crítico y propositivo pues se refiere a los alumnos con talentos específicos:

Son aquellos alumnos con aptitudes sobresalientes que presentan un conjunto de competencias que los capacitan para dominar la información dentro de un área concreta del actuar humano. Lo esencial en el talento es que a diferencia de las aptitudes sobresalientes, es específico; por lo que requieren de instrumentos de evaluación específicos de cada área, así como una atención diferenciada para potencializar dicho talento. (p.2)

Se incurre en contradicciones al interior de la definición al afirmar que los alumnos con talentos específicos son alumnos con aptitudes sobresalientes, pero luego referir al talento como diferente a las aptitudes sobresalientes al ser algo así como un atributo específico y como tal requiere de instrumentos específicos de evaluación y una atención diferenciada para potencializar dicho talento, como si la obligatoriedad de la educación no fuera el potencializar los talentos de todos los alumnos. ¿Acaso no todos los alumnos necesitan de instrumentos de evaluación específicos y una atención diferenciada que atienda a sus ritmos y estilos de aprendizaje, a sus intereses, capacidades y motivaciones? ¿O será que la finalidad educativa es caminar hacia un mundo feliz?

Pero continuemos con este viaje y detengámonos en otro escenario, el que corresponde a la definición de "Barreras para el aprendizaje y la participación", y en este caso permítanme recordar que este concepto no corresponde a educación especial, sino que se enmarca en un paradigma educativo sociocultural. Por lo tanto, no tendría porque presentarse en un glosario de educación especial.

Pero para no ser tan radicales, vamos a aceptar que ha sido incluido aquí deliberadamente o por descuido y como tal es susceptible de ser analizado, ya que se refiere a:

Todos aquellos factores del contexto que dificultan o limitan el pleno acceso a la educación y a las oportunidades de aprendizaje de niñas, niños y jóvenes. Aparecen en relación con su interacción en los diferentes contextos: social, político, institucional, cultural y en las circunstancias sociales y económicas. Desde el enfoque de la Educación Inclusiva, este concepto rebasa al de necesidades educativas especiales ya que se centra en la interacción con el contexto y no como un problema inherente a alumno. (p.3)

Coincido con ustedes en que si se está reconociendo que este concepto rebasa al de necesidades educativas especiales al centrarse en la interacción del contexto y no como un problema inherente al alumno ¿Por qué la insistencia en asignar a los alumnos la etiqueta de alumno con necesidades educativas especiales? ¿Por qué la insistencia en continuar atribuyéndole a los alumnos toda la lindura de la ineficacia en la respuesta educativa?

En este glosario se asigna toda la responsabilidad de las acciones dirigidas a la escolarización de los alumnos en situación de necesidad educativa especial con o sin discapacidad, a educación especial, marcando una clara diferencia entre la escuela regular y la escuela especial. Dejando en claro que la educación especial, es:

El servicio educativo destinado para los alumnos y alumnas que presenten necesidades educativas especiales, con mayor prioridad a los que presentan discapacidad o a aquellos con aptitudes sobresalientes. Atiende a los educandos de manera adecuada a sus propias condiciones con equidad social. (p.8)

En tanto que la escuela inclusiva es la:

Institución en la que todos los alumnos son aceptados, reconocidos en su singularidad, valorados y con posibilidades de participar en la escuela de acuerdo a sus capacidades. Ofrece a todos sus alumnos las oportunidades educativas y los apoyos (curriculares, personales, materiales) necesarios para su progreso académico y personal. (p.8)

¿En dónde ha quedado entonces la anunciada transición hacia la educación inclusiva? ¿En dónde quedó el profesorado? ¿Acaso inmerso en el supuesto de mediocridad que por tanto tiempo le ha sido asignado al considerarle como un gremio que requiere de recursos que no implique esfuerzo alguno de su parte? ¿Qué utilidad tiene esta herramienta que bondadosamente es proporcionada a los docentes para su actuar transformador, innovador crítico y propositivo en pro de una cultura incluyente?

Referencias bibliográficas:

SEP ("n.d."). Glosario de Educación Especial. México: Programa Nacional para el Fortalecimiento de la Educación Especial y la Integración Educativa.

La educación inclusiva en México

2011-04-11T05:46:00.000-07:00

Por: María Azucena Sánchez Aburto

(Extracto del documento Recepcional para obtener el grado de Maestría: "Barreras que suelen enfrentar los hermanos de personas con discapacidad en los contextos de interacción". México: CESE, 2010)

Soy de la idea de que hay que llevar a cabo un proceso de cuestionamientos y reflexiones en torno a la adopción, que se ha hecho en nuestro país en los últimos años, de los proyectos de atención a la diversidad, partiendo del análisis de los términos involucrados como el de integración y el de inclusión ¿cómo se conciben?, ¿cómo llevan a que se asuma la diversidad?, ¿cómo se efectúan en la práctica educativa?, ¿a qué nos remite el pensar en la educación inclusiva como una continuidad de la integración educativa?, ¿a qué nos remonta el pensarla como un paradigma propio?, ¿por qué el intento conciliar (sincretizar) en México a los dos proyectos, en uno que sitúa a la integración como el momento de transición hacia la inclusión, algo muy parecido a un propuesta ecléctica de atención a la diversidad? y ¿Por qué si en sus inicios se planteó un manejo hispano del concepto de integración, el cual resultaba equiparable al de inclusión en su origen anglosajón en el último año, se da un viraje hacia la inclusión, con la adopción de elementos propios del paradigma de la educación inclusiva, pero sin dejar de lado la acotación sobre la población estudiantil a la que va dirigida, aquella con NEE?

Ante esta situación en los países latinoamericanos, entre ellos México, considero que es necesario hacer un alto y decir que la educación inclusiva (emergida desde la noción anglosajona del término), no corresponde a una propuesta correctiva de fallidas prácticas integradoras, sino que se plantea como una alternativa más amplia. Esto nos conduce al necesario análisis en torno al origen y manejo de los conceptos de integración e inclusión, los sustentos legales que les caracterizan y su impacto en el contexto educativo mexicano, por lo que en los siguientes apartados intentaré dar respuesta a estas interrogantes, que inevitablemente llevan a plantear más preguntas que asoman a nuevos campos de análisis y reflexión sobre lo que considero una tendencia ecléctica y sincrética que pretende poner sobre un mismo telón, dos propuestas que si bien tienen un fin ético y buscan una educación para todos y con todos, en el respeto y la equidad, hay momentos en los que se contraponen decisivamente.

1.2.1. Origen y manejo de los conceptos de integración e inclusión en México: su impacto en las propuestas de atención a la diversidad

Para comprender la evolución del modelo de la educación inclusiva en nuestro país es imprescindible remitirnos a los conceptos de “inclusión” e “integración”, partiendo del planteamiento de Rosa Blanco Guijarro (1999), quien manifiesta que el término de inclusión, se ha empezado a utilizar como sinónimo de integración, cuando se trata de dos conceptos y aproximaciones distintas, pues la integración:

Está referida al grupo específico de personas con discapacidad y es un movimiento que surge desde la educación especial e implica la transformación de ésta.

Obviamente, la integración también implica modificar las condiciones y funcionamiento de la escuela común, pero el énfasis ha estado más en lo primero que en lo segundo.

Con gran frecuencia la integración ha implicado trasladar el enfoque educativo individualizado y rehabilitador, propio de la educación especial, al contexto de la escuela regular, de tal forma que en muchos casos no se ha modificado la práctica educativa de las escuelas, y sólo se ha ajustado la enseñanza y prestado apoyo específico a los niños “etiquetados como de integración. (9)

La inclusión, como ella misma propone, se ha planteado como un concepto:

Más amplio que el de integración y parte de un supuesto distinto, porque está relacionada con la naturaleza misma de la educación general y de la escuela común. La inclusión implica que todos los niños de una determinada comunidad aprendan juntos independientemente de sus condiciones personales, sociales o culturales. Se trata de lograr una escuela en la que no existan “requisitos de entrada” ni mecanismos de selección o discriminación de ningún tipo; una escuela que modifique substancialmente su estructura, funcionamiento y propuesta pedagógica para dar respuesta a las necesidades educativas de todos y cada uno de los niños y niñas, incluidos aquellos que presentan una discapacidad. (9-10)

Por su parte, Pilar Arnaiz Sánchez argumenta: el concepto de inclusión, comienza a escucharse en el contexto anglosajón, especialmente en Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido, y que su equivalente en España, es aquel que define a las escuelas integradoras. (1996:25). En este sentido la diferencia entre “inclusión” e “integración”, se manifiesta, según Lucía Amoros Poveda, en el significado inglés de ambos términos, y es que en inglés incluir e integrar tienen connotaciones diferentes:

El verbo incluir en inglés implica formar parte de un grupo, del todo. El verbo integrar supone hacer que alguien que está fuera se adapte a las características de quienes están dentro con el fin de formar parte de ese grupo. En otras palabras (...) que, quien se refiera a incluir no habla de hacer que nadie se adapte a nadie, quien se refiera a integrar está considerando a una comunidad con unas características establecidas y por tanto asumiendo que quien quiera introducirse en ella deberá ajustarse a esas características. En español por el contrario, incluir adopta unas connotaciones más específicas y concretas (...) mientras que integrar es más amplio adquiriendo un mayor significado integrador que el término anterior. El verbo integrar asume que la parte que falta supone una carencia para el todo. En otra acepción se entiende que aquel sujeto que no está debe estar, debe incorporarse (y no convertirse) al grupo para formar parte de él. Cuando en España se habla de integración esto es lo que se entendería. (2000:1)

Desde la primera perspectiva, entenderíamos que cuando hablamos de incluir no hacemos referencia a que una persona que ha sido excluida de la sociedad de la que forma parte, tenga que homogeneizarse con las exigencias de la comunidad para ser aceptada, mientras que por el contrario, si hablamos de integrar, tendríamos que asumir que sí, que quien desea ser incorporado a una sociedad, debe necesariamente, ajustarse a las condiciones establecidas.

Desde la segunda perspectiva, entenderíamos que la integración supera el simple hecho de incluir o ubicar a un sujeto en la sociedad de la que forma parte, sino que exige la transformación progresiva de las estructuras sociales.

Partiendo de estos planteamientos, podemos entonces decir que al menos en su nacimiento, lo que para el contexto anglosajón es inclusión, supone para el contexto español integración. Sin embargo, en la práctica lo que ha sucedido es que en inglés el término de integración, es el que se ha visto reflejado en los resultados de la integración escolar, de tal forma que puede interpretarse que en países de habla hispana, se habla de integración, con el significado que aporta la lengua inglesa. (Amoros, 2000:1)

En América, mientras que en países como Estados Unidos, se pretende unificar a los estados de la unión en un conjunto de medidas para la Educación Básica, entre las que se encuentran los criterios para la inclusión (una educación para todos y con todos) y la integración (que todos los niños con discapacidad se eduquen en las aulas regulares), en Canadá, se funda el movimiento que ha trascendido al plano internacional y se ha establecido la Asociación Mundial por la Inclusión, en tanto que en América Latina y el Caribe, las acciones se orientan a la integración educativa de niños y niñas con NEE con o sin discapacidad, y por lo tanto, la atención a la diversidad, es promovida desde la educación especial.

En este sentido, cabe recuperar la premisa implícita en el primer objetivo estratégico para la Educación Básica en México, el expresado en el Programa Nacional de Educación 2001-2006, en el cual se norma la propuesta de la integración educativa en nuestro país, y que evidencia una vinculación con el manejo del concepto de integración, en el amplio sentido que adquiere desde su connotación hispana, equiparable al concepto de inclusión, en su sentido anglosajón, y, en el marco legal del artículo 3° de la Constitución Política Mexicana, que en su primer párrafo estipula que todo individuo tiene derecho a recibir educación:

Alcanzar la justicia educativa y la equidad, entendida en los siguientes términos: “Garantizar el derecho a la educación expresado como la igualdad de oportunidades para el acceso, la permanencia y el logro educativo de todos los niños y jóvenes del país en la educación básica”. (En: Mussa, n.d:5)

En correspondencia con esto, se planteó a la integración educativa, como: “…el proceso a través del cual se garantiza el acceso al currículo de educación básica a todos los niños; este proceso suele ser denominado como atención a la diversidad.” (Barraza, “n.d.”, consultado el 14 de agosto de 2008, en página Web: http://www.psicologiacientifica.com/bv/psicologiapdf-180-discusion-conceptual-sobre-el-termino-integracion-escolar.pdf)

Una interpretación de lo que ha venido a ser considerado como el principio ideológico de la integración educativa “…conduce a una valoración positiva de las diferencias humanas; (…) la aceptación de la diversidad se vuelve una norma y la lucha contra cualquier forma discriminadora o creadora de marginación en la sociedad se constituye en un valor.” (Barraza, “n.d.”, consultado el 14 de agosto de 2008, en página Web: http://www.psicologiacientifica.com/bv/psicologiapdf-180-discusion-conceptual-sobre-el-termino-integracion-escolar.pdf). A pesar de lo cual, la orientación que en la práctica se dio a la integración educativa, puede resumirse en lo siguiente:

Los alumnos con discapacidad en proceso de inclusión en la escuela regular. Que en el curso de su educación básica presenten Necesidades educativas especiales y que educación especial les preste apoyo, a través de USAER, pasan a formar parte de una integración escolar. (Guajardo, 1998:4)

Esta acotación que se hizo en la población destinataria de la integración educativa, es entre otros, una señal inequívoca de un doble discurso en el marco de la política educativa basada en los principios de competitividad y productividad. No era posible que en un país como el nuestro, en un momento, caracterizado por una brecha cada vez más pronunciada entre amplios sectores de la población, se hubiese implementado una propuesta educativa de la envergadura del proyecto de la educación inclusiva (en su sentido anglosajón), ni de su equivalente que desde su origen hispano, es el de integración, en un momento rubricado por la persecución de indicadores medulares de una economía globalizada imperante en México, regido además, por la búsqueda insaciable de relevancia, cobertura, eficiencia y competitividad, siendo la equidad en este caso, la dimensión sacrificada; ya que si bien es de reconocer el hecho de que al adquirir la educación especial y la integración educativa un status jurídico, éste no garantiza, la calidad de la educación. Pues como indica Aguilar:

Sabemos que hay niños y niñas que no reciben atención educativa sobre todo, en estados como Chiapas, Oaxaca, Tamaulipas y Yucatán (…). Se sabe por experiencia que en las escuelas regulares de todos los niveles aún existe resistencia a la integración. Observamos actitudes de indiferencia, rechazo y trato desigual, asignando por ejemplo calificaciones injustas a los alumnos con discapacidad, aplicándoles evaluaciones no equivalentes o iguales a las de sus condiscípulos… (“n.d.”, consultado el 13 de agosto de 2008, en página Web: http://cenedic.ucol.mx/ccmc-construccion/recursos/3279.pdf)

Además también sabemos, de que hay resistencia en ciertos estados de la república mexicana, como es el caso de Michoacán que se ha negado a sumarse al PNFEEyIE así como de los esfuerzos -aunque aislados-, que profesionistas de la educación han realizado para acercarse al conocimiento del modelo de la educación inclusiva; entre los que cabe señalar, las Primeras Jornadas de Psicología Educativa, llevadas a cabo en la Ciudad de Morelia, Michoacán, en el mes de mayo de 2007, en donde la agenda incorporó conferencias y talleres a cargo de profesionistas de la Universidad Pedagógica Nacional, miembros de la Red de Integración Educativa y Educación Inclusiva.

De mi experiencia personal y profesional, puedo decir que un momento en el que para mí quedó de manifiesto el manejo, hasta cierto punto, contradictorio de los conceptos de integración e inclusión, en nuestro contexto veracruzano -en donde se incorporó la integración educativa, fundamentando el hecho en la política educativa que hace énfasis en hacer valer los derechos de todos los niños y niñas de recibir educación de calidad-, lo constituyó, la puesta en marcha de la Licenciatura en Intervención Educativa (LIE), en la Universidad Pedagógica Nacional. Una experiencia que abrió para los profesionistas que incursionamos en dicho proyecto educativo, panoramas insospechados de actuación y de intervención en los ámbitos de la atención a la diversidad, así como en los diferentes contextos de interacción humana, tales como la familia, la comunidad, la escuela y el contexto laboral u ocupacional.

En el mapa curricular de dicha licenciatura, se plantean seis líneas específicas de formación profesional, entre las cuales quiero destacar la de Educación Inclusiva, cuya primera gran barrera fue precisamente la conceptual, ya que este proyecto se pone en marcha en 56 unidades estatales, 28 de las cuales, incorporan la línea en Educación Inclusiva, en el año 2002, año en el que se asume oficialmente en México, el Programa Nacional para el Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración Educativa.

De los acercamientos que docentes y alumnos, tuvimos con diferentes agentes e instancias relacionados con la educación especial y la muy reciente integración educativa, encontramos resistencias a la aceptación de la propuesta curricular de la LIE (2002), al argumentarse que la educación inclusiva correspondía a un ámbito muy específico, de menor alcance que el de la integración, por lo que estos profesionistas resultaban innecesarios en el sector educativo.

Esa primera barrera social e institucional para los egresados de la LIE, en la línea de Educación Inclusiva, ha estado presente hasta en la negación que se ha dado de brindarles la posibilidad de acceso laboral a espacios considerados exclusivos de la educación regular, de la educación especial y de la integración educativa. Paradójicamente, para el año 2006, en el PNFEEyIE, se incorpora el concepto de inclusión -desde una perspectiva diferente a la de "inclusión plena en la Integración Educativa-, y se habla de que:

En las escuelas integradoras, es decir, en aquellas en las que se ha promovido la integración de los alumnos que presentan necesidades educativas especiales, con y sin discapacidad, es necesario impulsar acciones relacionadas con la información y sensibilización a la comunidad educativa; para planear y dar seguimiento a la respuesta educativa de los alumnos que presentan necesidades educativas especiales (dando por sentado que…) las escuelas integradoras ya tienen un camino andado hacia la inclusión pues, seguramente, el personal docente y directivo, la familia y los alumnos, al aceptar y dar respuesta a las necesidades educativas especiales de algunos alumnos son capaces de desarrollar herramientas para ofrecer una respuesta educativa de calidad a todos los alumnos y sus familias. (SEP, 2006:17)

Además, se incorpora el concepto de barreras al aprendizaje y la participación, acuñado desde el modelo de la educación inclusiva, y se empieza a hablar de inclusión con un espectro de acción de mayor alcance que la integración. Sin embargo aquí surgen nuevos cuestionamientos: ¿por qué si la integración en nuestro contexto, tenía una connotación equivalente a la inclusión en el contexto anglosajón, de pronto, se considera que hay que caminar hacia la inclusión? ¿no se había conceptuado a la inclusión como un proceso menor?

Situándonos nuevamente desde el origen hispano de los conceptos, diríamos que ir de la integración a la inclusión, es un proceso en reversa, el cual desde la propia integración es imposible pues se especifica claramente que el proyecto integrador no existe la posibilidad de ir marcha atrás. De hecho en el documento titulado Orientaciones generales para el funcionamiento de los servicios de educación especial, podemos encontrar que no se da una clara delimitación de la adopción significante de los términos de integración e inclusión, en él se enuncia:

Al hablar de integración educativa o de inclusión, el concepto barreras para el aprendizaje y la participación es utilizado para identificar los obstáculos que se presentan en las escuelas -en su cultura, en sus políticas y en sus prácticas- para que

todos los alumnos participen en las distintas actividades y logren los aprendizajes previstos. Consecuentemente, los procesos de integración educativa y/o inclusión implican identificar y minimizar las barreras, maximizar los recursos existentes o asegurar los que se requieren para apoyar la participación y el aprendizaje de todos los alumnos. (2006:18)

En el último año, se ha dado una evolución, con el planteamiento de la transición del proyecto de la Integración Educativa, al proyecto de la denominada Inclusión Educativa. El primero, considerado como:

Un derecho de los alumnos con necesidades educativas especiales, asociadas o no a una discapacidad (…) incorporarse al aula regular con el objeto de recibir de manera equitativa la educación que les permita el desarrollo de competencias para una vida funcional productiva y de autorrealización dentro de sus comunidades. (ITEESM-EE, 2007:11)

Mientras que el segundo, alusivo a que:

Los estudiantes con necesidades educativas especiales con y sin discapacidad, cursen su educación básica en aulas regulares de la escuela de su comunidad, en un grado o nivel escolar de acuerdo a su edad, donde reciben los apoyos que necesitan y se les instruye de acuerdo con sus propias capacidades y necesidades. (ITEESM-EE, 2007:11)

En ambos casos encontramos una misma población destinataria de los esfuerzos educativos: los estudiantes con NEE. No obstante, considero que el proyecto de la educación inclusiva, proviene de un movimiento crítico, contra hegemónico -que contrasta con la propuesta educativa que de la integración y la inclusión, se ha hecho en México- y se ha estado desarrollando como un proceso que desafía las culturas, las políticas y las prácticas excluyentes, aún las de la propia escuela integradora, perfilándose como una propuesta que tiene que ver con un pensamiento holista, en donde se valora la complejidad y por tanto, todos los elementos son fundamentales; y se ponen en tela de juicio prácticas y conceptos como el de NEE, propio del enfoque de la simplicidad y de un sistema organizativo burocrático, al considerar que su utilización:

No hace más que desvalorizar a todo grupo y negar su diversidad y hace que las dificultades educativas se consideren principalmente en términos de las deficiencias de los niños, con lo que se desvía la atención de las barreras al aprendizaje y la participación que pueden surgir en todos los aspectos de un entorno y en las presiones que actúan sobre el mismo. (Booth, 2008:3)

Coincido entonces, con los planteamientos que vislumbran en la educación inclusiva, una propuesta que va más allá de la visión comúnmente adoptada para aumentar la participación de los niños y jóvenes considerados con NEE y ante la cual encontramos perspecticas como la de Tony Booth, quien considera que: Esa visión limita incluso la participación de aquellos a quienes pretende favorecer, puesto que son también personas integrales y, al igual que otros niños, enfrentan una serie de presiones excluyentes en la educación y no sólo la discriminación relacionada con su discapacidad. Esta perspectiva conlleva al recordatorio de que al concentrarnos en las categorías, perdemos de vista sus efectos, así también, nos pone en situación de reflexionar que la exclusión en las instituciones educativas, afecta a las familias, a los profesores y a los miembros de la comunidad tanto como a los alumnos en los colegios, por lo que la inclusión no debe centrarse únicamente en los individuos, sino que también, debe orientarse al desarrollo de acciones a favor de la construcción de comunidades de aprendizaje democráticas y participativas. (2008:3)

Así, la idea de incluir “…debe ser una idea-fuerza que se sostenga desde la necesidad de una sociedad más justa y democrática. Entendida de este modo, la inclusión supera la conceptualización de que es una nueva meta, o de que es un proceso, para entenderse como la base de un nuevo paradigma educativo.” (Aguerrondo, 2007:3); sin embargo, en México, a esto se le ha dado una orientación bastante reduccionista y simplista al considerar la inclusión como una continuidad de la integración educativa.

Pero esto no ha pasado desapercibido y se vislumbra aún la probabilidad de que la educación inclusiva encuentre el cauce para desembocar toda esa corriente de posibilidades éticas y transformadoras, en donde la unidad de cambio ya no es el alumno, ni la escuela, sino la comunidad escolar, el sistema educativo y la sociedad en general; en donde las dificultades a enfrentar, no las tiene el alumno, sino que se erigen en los entornos.

Es loable decir que en la práctica, lo que se ha visto reflejado, es el significado anglosajón del concepto de integración, el cual desde dicho contexto es de menor alcance que el de inclusión, lo que desde luego, nos sitúa ante una realidad difícil de aceptar, y es la idea de un proyecto truncado sin mayor explicación por parte de los directamente involucrados con la educación en el país, lo que ha llevado a la búsqueda de soluciones remediales, como el hecho de fusionar la propuesta anglosajona con la propuesta hispana. Sin embargo entramos en un nuevo debate, ya que se trata de una propuesta ecléctica y sincrética de atención a la diversidad, en donde podemos observar que se ponen en convivencia sobre los mismos espacios educativos, los conceptos de NEE y el de barreras al aprendizaje y la participación, nociones de suyo contradictorias y excluyentes, argumentándose que: “Al identificar las barreras para el aprendizaje y la participación de los alumnos, se identifican las Necesidades Educativas Especiales” (SEP, 2006:18), lo cual desde mi perspectiva, resulta bastante cuestionable si nos remontamos a analizar los sustentos filosóficos y legales de ambas propuestas.

En relación a estos planteamientos, Luis Ruiz Álvarez, co autor de escritos como "¿Sujeto con Necesidades Educativas Especiales o Sujeto Diferente? Un Currículum Común para Niños Diferentes" y con amplia experiencia en el ámbito de la atención a las capacidades y aptitudes sobresalientes, enuncia lo siguiente: Coincido en que se trata de una propuesta en la que a pesar del discurso inicial del documento "orientaciones generales", en su desarrollo se sigue centrando en la identificación y atención de los alumnos con "necesidades educativas especiales", recobrando puntualmente -si bien más elaborados y buscando definir el papel de los servicios educativos tanto "regulares como "especiales"- los planteamientos procedimentales originales... Por otro lado, nos enfrentamos a una visión en la que se intenta asimilar el modelo "incluyente" -en su sentido amplio, fuerte, crítico- al modelo "integrador" en su sentido débil, restringido a la "integración del la persona con discapacidad al mundo de los normales"- neutralizando su sentido original, anulando su contexto original y sobretodo su carácter crítico. En la forma porque se presenta a la "inclusión como una consecuencia natural de la "integración" y en el contenido, porque se le hace pasar como la "integración en serio". (Comunicación establecida vía Internet, el 21 de abril de 2009)

Para Luis Ruiz Álvarez, el problema no se limita a una cuestión meramente conceptual, sino que es también, cuestión de que la política educativa estatal, no vislumbra ni por asomo transformar la educación al grado de hacerla inclusiva en el sentido fuerte del término, sino más bien, considera que con este esfuerzo, se evade la posibilidad de: Enfrentar críticamente el carácter segregador -inmanente a los sistemas educativos de países como el nuestro- de la escuela, aunado al esfuerzo de no poner en jaque su ineficiencia circunstancial, histórica. Las raíces de ese esfuerzo son ideológicas, la formación y práctica docentes se inscriben fuertemente -si quieres simplemente mediante los mecanismos institucionales de evaluación- en el maniqueísmo de la “normalidad” y la “anormalidad”... (Comunicación establecida vía Internet, el 21 de abril de 2009)

Esta situación, constituye por otra parte, un mecanismo ideológico para neutralizar las tendencias críticas implícitas en la educación inclusiva, convirtiéndola en un mero término, lo que en opinión de este profesionista de la educación, explica la moda terminológica, ...detrás de la cual se ocultan y se disfrazan una visión y una práctica intrínsecamente segregadoras cuya cara más visible por ahora -también como un efecto ideológico para neutralizar la crítica radical- es la de la segregación de los sujetos "con discapacidad"; centrar la atención en ellos, y en los mecanismos para "integrarles" es hacer que perdamos de vista que "todos" los sujetos son clasificados y segregados tendencialmente por la escuela... (Comunicación establecida vía Internet, el 21 de abril de 2009)

1.2.2. Sustentos legales de los proyectos de atención a la diversidad

En México, la respuesta oficial, para asumir los compromisos del Estado, en los diferentes espacios de análisis y discusión sobre la equidad educativa y la educación para todos, fue la puesta en marcha del PNFEEyIE, un programa que indudablemente ha sido un eje que ha permitido a docentes de la escuela convencional, a docentes de educación especial, a los padres de familia, al alumnado y a la comunidad escolar en general, ser partícipes de una reestructuración considerada como: “…el medio más eficaz para fomentar la solidaridad entre los niños con necesidades especiales y sus compañeros.” (Lus; 1997:145)

Este programa educativo, se sustenta básicamente en dos compromisos fundamentales, establecidos en la Declaración de Salamanca: El referido a que las personas con NEE deben tener acceso a las escuelas ordinarias, que deberán integrarlos en una pedagogía centrada en el niño, capaz de satisfacer esas necesidades; y el alusivo a que las escuelas ordinarias con esa orientación integradora representan el medio más eficaz para combatir las actitudes discriminatorias, crear comunidades de acogida, construir una sociedad integradora y lograr la educación para todos; además, proporcionan una educación efectiva a la mayoría de los niños y mejoran la eficiencia y, en definitiva, la relación costo-eficacia de todo el sistema educativo. (UNESCO. “n.d.”, consultado el 10 de octubre de 2008, en página Web: http://paidos.rediris.es/genysi/recursos/doc/leyes/dec_sal.htm)

Mientras esto sucede en nuestro contexto, en países anglosajones, ya se estaba hablando de inclusión formalmente desde el año 2000, con la publicación del Índex para la inclusión, escrito por Tony Booth, Mel Ainscow, Kristine Black-Hawkins, Mark Vaughan y Linda Shaw, en donde se especifica claramente la desvinculación que este proyecto tiene con la integración educativa y en el que los autores presentan "...un conjunto de materiales diseñados para apoyar a las escuelas en el proceso de avanzar hacia una educación inclusiva (con el objetivo de) construir comunidades escolares colaborativas que promuevan en todo el alumnado altos niveles de logro." (3)

Posteriormente, en el año 2004, bajo la premisa de combatir la exclusión por medio de la educación, la UNESCO publica el Temario abierto sobre educación inclusiva, en donde queda de manifiesto que se trata de una propuesta con el suficiente potencial para constituirse en un paradigma de atención a la diversidad y no como un agregado al proyecto de integración, al grado de que saca a la luz, la posibilidad de desarrollo de un currículum incluyente.

La educación inclusiva, se sustenta en los siguientes compromisos asumidos en la Declaración de Salamanca: el que concierne a que todos los niños de ambos sexos tienen un derecho fundamental a la educación y debe dárseles la oportunidad de alcanzar y mantener un nivel aceptable de conocimientos, cada niño tiene características, intereses y necesidades de aprendizaje que le son propios, y el referido a que los sistemas educativos deben ser diseñados y los programas aplicados de modo que tengan en cuenta toda la gama de esas diferentes características y necesidades. (UNESCO, consulta el 10 de octubre de 2008, en página Web: http://paidos.rediris.es/genysi/recursos/doc/leyes/dec_sal.htm)

Hoy en día, el tema de la educación inclusiva es obligada referencia, al tratarse de un proyecto educativo que se ha ido gestando -no a partir de la educación especial-, en la cual:

La unidad de asistencia es el alumno individual y en donde no se cuestiona el sistema educativo ni la propuesta pedagógica, y, por lo tanto, no se proponen cambios para ella, como es el caso de la integración educativa en donde si bien, se da un replanteamiento para abatir la exclusión, no se alcanza a cuestionar al sistema como un todo y en sus políticas parece aceptarse la lógica impuesta por el propio sistema educativo que ha generado circuitos diferenciales de segmentación. (Aguerrondo, 2007:1)

Sino que, obedece a un devenir del propio quehacer de la escuela convencional, algo que está íntimamente relacionado con el proceso histórico que ésta ha seguido, culminando un largo proceso de elaboración y acción que se ha consensuado en el ámbito internacional hacia un nuevo paradigma ideológico conceptual que incorpora elementos claves como: inclusión y Derechos Humanos.

Estos datos ilustran la manera en la que la educación inclusiva se ha venido desarrollando teóricamente, de manera paralela a la integración educativa, en tanto que en la práctica, podemos apreciar que se le ha asumido como una continuidad de ésta.

De ahí que se pueda decir que se buscó la promoción de la atención a la diversidad en el aula regular, a través del proyecto de Integración Educativa,[1] desde el cual se ha desarrollado un trabajo conjunto y colaborativo de los docentes de educación especial, con los docentes de las escuelas regulares, todo ello orientando la atención educativa a la diversidad, “…a través de la adecuación del currículo base…” (Mussa, n.d.:24). Sin embargo, este proyecto, no cuenta con el alcance que garantice el derecho a la educación de todos los niños y jóvenes del país en la Educación Básica, ya que acota su ámbito de intervención a la población representada por alumnos con NEE,[2] bajo principios como el de normalización, que en la práctica, llegó a convertirse en un pretender hacer “normal” al diferente. Habiéndose dado un recorte muy importante en cuanto al alcance del concepto de integración desde su origen hispano, al limitar la actuación del proyecto a su significado inglés,[3] y que supone un proceso de menor alcance.

Esto ha dado pie a que haya quienes consideran que en la práctica, la Integración Educativa es un antecedente de la Educación Inclusiva en México, no obstante, referencialmente hablando, dice María del Socorro Quirino Muñiz, integrante del equipo de diseño de línea específica de Educación Inclusiva de la LIE, 2002, en la UPN: Ser incluyente, es una forma de pensar y de sentir sobre las personas que existimos en este planeta, en la que cada persona tiene un valor en su condición de ser humano y que se considera indispensable hacer valer su derecho a la educación, a la convivencia en los espacios comunes a todos como es la escuela (…) la inclusión vista así, es un derecho, una actitud, una forma de ser ante los otros, por lo tanto, va más allá del entorno educativo al que se ha limitado en nuestro país. (Entrevistada el 6 de agosto de 2008)

Entre las imprecisiones que acompañaron la puesta en marcha del proyecto de Integración Educativa en México, y que de cierta forma, han contribuido significativamente en los conflictos que se han enfrentado en la práctica, destaca, el que se haya concebido como: “Una tarea exclusiva de educación especial, dada la ausencia de políticas y lineamientos generales que la establezcan como orientación de todos los servicios educativos y responsabilidad de todas las autoridades e instancias involucradas, incluida la comunidad.” (SEP, en: Mussa, n.d.:25)

En un afán de no incurrir en una explicación simplista y reduccionista, es necesario reconocer que las exigencias sociales para con la educación, son cada vez más demandantes pero que el compromiso de la sociedad para garantizar el logro de las metas educativas en un proyecto de la envergadura del de la integración educativa, no ha sido suficiente y ante esto, no podemos ignorar la advertencia de Inés Aguerrondo, al afirmar que las estrategias fallidas para enfrentar la exclusión se encuentran en un momento crucial, frente a un sistema educativo que más bien se ha montado para la exclusión. (2007:2)

En el devenir histórico, tanto el de la integración educativa, como el de la educación inclusiva, puede apreciarse en los acontecimientos que a nivel internacional, han dado la pauta en la construcción de propuestas sociales de atención a la diversidad desde el ámbito educativo, han sido un conjunto de eventos, declaraciones y acuerdos que han venido impulsando una manera diferente de entender la educación, como una condición incluyente y para la diversidad, que:

Se fueron consagrando en estos encuentros internacionales e instalaron progresivamente en el mundo. Las conclusiones de la Conferencia de Jomtiem (1990) y de la Declaración de Salamanca (1994), ambas organizadas por la UNESCO, plantean la necesidad de promover políticas que favorezcan una escuela para todos en la que tengan cabida y respuesta adecuada todos los alumnos y alumnas con independencia de sus condiciones personales. (Cobas, 2007:1)

Es necesario no perder de vista que educar en la diversidad, requiere de arraigarse en el mundo de unas relaciones humanas, humanizadas, o como acertadamente lo expresa Miguel López Melero, al plantear que: “La escuela sin exclusiones no tiene que ver sólo con la didáctica, ni con la investigación e innovación educativa, sino con el mundo de los valores.” (López, 2003:8)

El objetivo de conseguir escuelas inclusivas se ha convertido, dice Álvaro Marchesi: “…en una de las primeras aspiraciones de todos aquellos que defienden la equidad en la educación.” (2000:1), aspiraciones que se reflejan en los compromisos asumidos en la Declaración de la Conferencia sobre NEE, en donde pueden identificarse dos compromisos que se vinculan directamente con el proyecto de la educación inclusiva y que se refieren a que:

· Todos los niños de ambos sexos tienen un derecho fundamental a la educación y debe dárseles la oportunidad de alcanzar y mantener un nivel aceptable de conocimientos, cada niño tiene características, intereses y necesidades de aprendizaje que le son propios.

· Los sistemas educativos deben ser diseñados y los programas aplicados de modo que tengan en cuenta toda la gama de esas diferentes características y necesidades. (UNESCO, 1994:7)

Así, se tuvo que pasar del concepto de integración al concepto de inclusión. Ello implica pasar de pensar en el individuo que presenta una discapacidad y que necesita integrarse (elementos inherentes al concepto de NEE, utilizado en los proyectos integradores), a pensarlo en los contextos que requieren satisfacer las necesidades de todos los individuos que se encuentran en éste (elementos caracterizadores del concepto de barreras al aprendizaje y la participación, manejado desde el proyecto de la Educación Inclusiva). Lo que lleva a que: “…los aspectos institucionales adquieren mayor importancia, orientada a fortalecer la institución, promover el trabajo colaborativo y la responsabilidad de todos los profesionales en la toma de decisiones y su ejecución. Entendiéndose a la inclusión, como un proceso (…), dado que la Educación Inclusiva no es algo que tenga que ver meramente con facilitar el acceso a las escuelas ordinarias a los alumnos que han sido previamente excluidos” (Cobas, 2007:1), sino que se trata, como plantea Blando, de: “Una visión diferente de la educación común basada en la heterogeneidad y no en la homogeneidad. La atención a la diversidad es una responsabilidad de la educación común porque las diferencias son inherentes al ser humano y están presentes en cualquier proceso de enseñanza-aprendizaje.” (1999:10)

Ello involucra la transformación de la sociedad y de su sistema educativo, para que logre responder a la voluntad social que de manera internacional ha permeado las últimas décadas y las tendencias pedagógicas, en aras de la construcción de una escuela que atienda y responda a la heterogeneidad de los sujetos, de sus ritmos y estilos de aprendizaje que convergen en las aulas escolares. En este sentido, se recuperan cuatro ámbitos considerados por los sistemas educativos latinoamericanos:

1. El referido a los estudios sobre las condiciones educativas que conducen a determinados centros a ser más eficaces en cuanto a la tarea de dar respuestas equitativas a la diversidad de alumnos que aprende;

2. El que se relaciona con los estudios que ponen de manifiesto cómo llevar a cabo “procesos o ciclos de mejora” a través de los cuales se implementan los cambios prioritarios que los centros desean llevar a cabo;

3. El vinculado a “una perspectiva socio crítica”, respecto al alumnado en desventaja educativa;

4. El concepto de “barreras al aprendizaje y la participación”, de acuerdo con el cual, las desventajas lejos de ser realidades sustantivas de los propios alumnos, son, más bien, el resultado de diferentes barreras, situadas en distintos planos o niveles y que son las que ciertamente dificultan o inhiben las posibilidades de aprendizaje de aquellos alumnos y a quienes tradicionalmente hemos visto como “especiales”. (Cobas, 2007:1)

Entre los compromisos más representativos asumidos por el gobierno mexicano, se encuentra el del 8 de junio de 1999, en donde el entonces presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Vicente Fox Quezada, informó que “…el Plenipotenciario de los Estados Unidos Mexicanos, debidamente autorizado para tal efecto, firmó los acuerdos de la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, suscrita en la ciudad de Guatemala, el siete de junio del propio año…” (Martínez, 2001:2). En dicha convención se asumió como discriminación contra las personas con discapacidad a: “…toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales.” (Martínez, 2001:3)

Para ello, uno de los compromisos asumidos por el gobierno mexicano fue el de llevar a cabo la sensibilización de la población, a través de campañas de educación encaminadas a eliminar prejuicios, estereotipos y otras actitudes que atentan contra el derecho de las personas a ser iguales, a través de CONAPRED.

Por otra parte, el pronunciamiento latinoamericano sobre “Educación para todos”, en el marco del Foro Mundial de la Educación en el 2000, en donde se invita a reflexionar sobre la necesidad de evaluar y rectificar los compromisos educativos, así como a recuperar e impulsar iniciativas de sensibilización y promoción en todo el mundo, particularmente en América Latina. Este pronunciamiento refiere una preocupación por el rumbo de la educación del mundo cuyos indicadores “…muestran resultados pobres, por debajo de lo esperado y de lo deseable…” (FRONESIS, consultado el 18 de mayo de 2008, en página Web: http://www.fronesis.org/prolat.htm). En este mismo documento se plantea:

América Latina ha visto desfilar una larga lista de pronunciamientos y declaraciones, de compromisos y metas que se reiteran, incumplen y postergan cíclicamente. A menudo, los planes se superponen unos a otros, sin solución de continuidad, o bien se manejan de manera paralela, sin coordinación entre sí.

• En 1979 (Declaración de México) se aprobó y en 1981 (Quito) arrancó el "Proyecto Principal de Educación" (PPE), proyecto regional impulsado y coordinado por la oficina regional de la UNESCO, el cual se propuso tres metas para el año 2000: acceso universal a la escuela primaria, eliminación del analfabetismo adulto y mejoría de la calidad y la eficiencia de la educación.

• Posteriormente, en 1990, en Jomtien, se acordó la "Educación para Todos", en la conferencia mundial organizada por UNESCO, UNICEF, PNUD, FNUAD y Banco Mundial, a la que asistieron delegaciones de 155 gobiernos y de entidades de la sociedad civil de todo el mundo. Allí se acordaron seis metas, parcialmente coincidentes con las del PPE en esta región, fijándose también el año 2000 como plazo para su cumplimiento.

• Cuatro años más tarde, en 1994, se realizaba la Cumbre de Miami, convocada por el presidente norteamericano Clinton. Aquí se lanzó el "Plan de Acceso Universal a la Educación para el 2010", ratificado después como "Iniciativa de Educación" en la II Cumbre, en Santiago, en 1998. Esta iniciativa, de alcance hemisférico, adoptó metas para los tres niveles educativos, incluido el universitario, y fijó el año 2010 como horizonte. La iniciativa es liderada por el gobierno estadounidense, coordinada por los gobiernos de México, Argentina y Chile, y cuenta con la participación de diversos organismos internacionales, regionales y nacionales (entre los principales: OEA, Banco Mundial, BID, y USAID). Ahora, el Foro Mundial en Dakar, al constatar que no se cumplieron las metas de la Educación para Todos en el plazo estipulado, ratificará en lo fundamental las mismas metas, renovará los compromisos y correrá el plazo hasta el 2015. (CIUP/UPN, 2001:21-24)

Entre las rectificaciones que se consideran necesarias para abatir la falta de oportunidades educativas para todos, sobresalen: la necesidad de que las políticas que norman el desarrollo educativo se inspiren por valores humanos fundamentales, de modo que el servicio educativo contribuya a la mejor realización de las personas y de las sociedades; que las decisiones políticas amparadas en el plano ético sean concebidas no sólo como piezas al servicio de la economía, del consumo o del progreso material, sino como medios que deben ayudar al desarrollo en plenitud de las potencialidades humanas; que sociedad y gobierno destinen los recursos y los esfuerzos necesarios para igualar e incrementar la calidad de los servicios ofrecidos a los sectores pobres en el campo y la ciudad, a los sectores indígenas y en general a todos los excluidos de los beneficios de la Educación Básica; que en el concepto de calidad educativa, se reconozca la necesidad de diversificar la oferta educativa asegurando el respeto y el fortalecimiento de las diferentes culturas, de tal forma que Gobiernos y sociedades impidan la diversificación de los servicios de educación caracterizada por una oferta empobrecida destinada a los grupos culturales minoritarios, exigiendo niveles adecuados de calidad del servicio y sus resultados; recuperar los planteamientos originales de la Educación para Todos, la cual debe estar orientada a satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje de niños, jóvenes y adultos, dentro y fuera del sistema escolar (familia, comunidad, lugar de trabajo, bibliotecas y centros culturales, medios de comunicación, acceso a las modernas tecnologías, etc.), lo que debe ser a lo largo de toda la vida. (CIUP/UPN, 2001:24-26)

Ante la urgencia de que la sociedad preste atención a la población en condiciones de desventaja, en particular aquella que padece de discapacidad física o mental, el XII Censo General de Población y Vivienda, para el año 2000, en México, reporta haber iniciado la práctica “…de incluir preguntas acerca de este segmento de la población, que permita contar con información que favorezca su tratamiento, rehabilitación e incorporación (inclusión) más plena a la vida social, cultural y económica del país.” (Juárez y Mazariegos, 2003:15)

Con lo anterior se asume el compromiso de los gobiernos y de las sociedades de dirigir acciones que garanticen una educación de calidad inclusiva para el 2015, responsabilidad que ha de traducirse en compromisos sociales con metas claras y precisas que orienten el desarrollo de actividades dirigidas a la consolidación de una cultura incluyente y de una escuela que valore y responda a la diversidad humana.

Es así que en el año 2005, en el estado de Veracruz, se promulga la Ley Número 222, De Integración para Personas con Capacidades Diferentes del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, en la que se establecen las disposiciones para normar las medidas que contribuyan al desarrollo integral de las personas denominadas con capacidades diferentes, mejorando su calidad de vida y con la intención de favorer su disfrute de bienes y servicios a que tienen derecho, para que logren su incorporación a la vida productiva del Estado. (GOBIERNO DEL ESTADO DE VERACRUZ, 2005, consulta el 18 de mayo de 2009, en página Web: http://sesver.ssaver.gob.mx/pls/portal/docs/)

Para el 21 de noviembre de 2006, en el país se hace una modificación al artículo 1º, párrafo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y esto representa un paso decisivo en la implementación de medidas dirigidas a erradicar conceptos y prácticas excluyentes, tomando como punto de partida el hecho de dotar de un marco jurídico que defina con claridad y precisión a la población susceptible de exclusión, segregación y discriminación social:

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. (Secretaría de Gobierno, 2006:2)

Reforma que representa un avance significativo en el sentido de erradicar el concepto de capacidades diferentes y que formaliza el de discapacidad, con la finalidad de: “…brindar a las personas con discapacidad el derecho a una vida digna, libre, en condiciones de equidad, que les permita desarrollar sus habilidades y capacidades a fin de integrarse a la sociedad y de poder disfrutar de los satisfactores básicos que ésta genera.” (CBSC, 2006:3)

Entre los esfuerzos de profesionalización para la atención a la diversidad, cabe destacar que la Universidad Pedagógica Nacional, en México, en el marco de su política de ampliación de la oferta en función de las necesidades educativas del país, en el año 2002 instaura la Licenciatura en Intervención Educativa (LIE) con seis líneas de formación específica: Educación Intercultural, Educación Inclusiva, Educación Inicial, Gestión Educativa, Educación para Jóvenes y Adultos y Orientación Educacional. (SEP/UPN, 2002a:33-34)

Entre los elementos de diagnósticos que respaldaron la decisión de incorporar la línea de Educación Inclusiva en el mapa curricular de la LIE, y que fueron planteados como necesidades de formación profesional, de manera generalizada, en los diagnósticos estatales se destaca:

· Favorecer la integración social y laboral de jóvenes que han quedado excluidos del Sistema Educativo y de otros ámbitos por sus características cognitivas, sensoriales, físicas y afectivas diferentes; desarrolladas éstas en la interacción con el medio ambiente; de personas adultas con discapacidad, que no tuvieron acceso a la educación formal y que por su edad o características no pueden permanecer en educación especial.

· Contar con un profesional que apoye el proceso de desestigmatización social que impacta el hacer familiar, escolar, laboral y social.

· Favorecer la articulación de políticas que apoyan los modelos de atención a la diversidad.

· Formar profesionistas en el ámbito de la integración y la inclusión. (SEP, 2002b:5-6)

Los elementos mencionados, evidencian las necesidades de formación profesional para atender a la diversidad del alumnado en México, y la respuesta oficial con la implementación de una Licenciatura que un primer momento se echó a andar en 56 Unidades UPN a lo largo y ancho del país, y pone de manifiesto el compromiso de esta Casa de Estudios, por ser partícipe de las acciones emprendidas por las Autoridades educativas a nivel nacional.

Por último, la adopción del concepto de barreras al aprendizaje y la participación, en la propuesta más reciente del PNFEEyIE, constituye otra señal del camino que los modelos de atención a la diversidad están siguiendo en México, desde los cuales, se incorpora a la propuesta de la integración educativa, un concepto propio de la educación inclusiva, pero con la permanente acotación en cuanto a la población destinataria, representada por los alumnos con NEE, en lo que yo considero, una tercera opción cuyo eclecticismo[4] es bastante cuestionable pues pretende poner bajo el mismo telón, elementos conceptuales, filosóficos y metodológicos, que por momentos son antagónicos e irreconciliables, intentando fusionar ambos proyectos en lo que se ha dado en denominar inclusión educativa, en cuyo caso, hay que reconocer los esfuerzos que se están desarrollando, así como los pasos dirigidos a la consolidación de un marco jurídico y legal tendientes a concretar en las aulas el proyecto de una educación para todos y con todos, en la equidad y el respeto a las diferencias individuales y colectivas.

[1] Propuesta sustentada en principios tales como el de integración, normalización, sectorización e individualización de la enseñanza y en conceptos como el de “Necesidades Educativas Especiales” (NEE), lo cual representaba una importante modificación en las prácticas de la escuela especial y de la escuela regular, toda vez que los niños con NEE, ya no tendrían que asistir a escuelas de educación especial, sino que en atención a los derechos de todos los niños y niñas, construirían sus aprendizajes en las aulas regulares comunes, desarrollándose de manera integral con sus grupos de pares.

[2] El cual ha llegado a convertirse en una nueva forma de etiquetaje hacia determinados alumnos.

[3] Vid., supra.

[4] Como indica Abbagnano, el eclecticismo es: “La dirección filosófica que consiste en elegir de las doctrinas de diferentes filósofos las tesis que más se aprecian, sin cuidar mucho de la coherencia de estas tesis entre sí ni de su relación con los sistemas de origen…” (1985^2ed.4r.:359)

Educación para todos en las Américas. Santo Domingo, Rep. Dominicana, 10 al 12 de febrero de 2000

2011-03-21T17:42:00.000-07:00

«Educación para todos en las Américas»

Preámbulo

Diez años después de la «Conferencia Mundial de Educación para Todos» (Jomtien, 1990), los países de América Latina, El Caribe y América del Norte, evaluaron los progresos realizados en la Región hacia el logro de los objetivos y metas entonces formulados. Reunidos en Santo Domingo del 10 al 12 de febrero del 2000, los países renuevan en el presente Marco de Acción Regional sus compromisos de Educación Para Todos para los próximos quince años.

Los países de la Región basan sus propósitos y su acción en el reconocimiento del derecho universal de todas las personas a una educación básica de calidad desde su nacimiento.

El Marco de Acción Regional ratifica y da continuidad a los esfuerzos realizados por los países en la década transcurrida, para que su población alcance niveles educativos cada vez mayores, alentados por diversas reuniones internacionales, regionales y subregionales1. Tanto en ellas como en las acciones nacionales cumplidas, los países expresan su convicción de que la educación es el eje central del desarrollo humano sostenible, estimulan la ampliación de la oferta de oportunidades educativas de calidad, y promueven en sus ciudadanos y ciudadanas la conciencia de sus derechos y responsabilidades.

El Marco de Acción Regional se propone cumplir con los compromisos aún pendientes de la década anterior, esto es, eliminar las inequidades que subsisten en la educación y contribuir a que todos cuenten con una educación básica que los habilite para ser partícipes del desarrollo.

La diversidad de situaciones nacionales e, incluso, la heterogeneidad al interior de cada país, dificultan la formulación de estrategias homogéneas para alcanzar los objetivos y compromisos comúnmente trazados, demandando que cada país convierta los compromisos regionales en metas nacionales, de acuerdo con sus propias potencialidades. Sin embargo, esa diversidad tiene un común denominador de pobreza, desigualdad y exclusión que afecta a gran número de familias de la Región, carentes de oportunidades educativas pertinentes a su desarrollo y al de sus comunidades. De aquí nace el propósito compartido de atender con prioridad a esta población, mediante estrategias diferenciadas y de focalización.

En este Marco de Acción, los países de la Región se comprometen a establecer en el ámbito nacional mecanismos de concertación de políticas públicas, que expresen la corresponsabilidad que asumen los organismos del Estado, el sector privado y la sociedad civil para definir y alcanzar metas específicas, así como para rendir cuentas periódicamente. Con mayor exigencia que antes, el nuevo milenio demanda que la educación, derecho de todos y todas, sea objeto de políticas de Estado estables, de largo plazo, consensuadas y asumidas por toda la sociedad. Para ello es necesario desarrollar procesos sostenidos de información y comunicación, estableciendo alianzas con los medios que puedan producirlos.

El Marco de Acción Regional llama también a la corresponsabilidad internacional, para que los organismos de cooperación secunden preferencialmente los esfuerzos de los países con mayores dificultades para cumplir sus metas y contribuyan así a la superación de las disparidades intrarregionales.

I. LOGROS Y TEMAS PENDIENTES

El Marco de Acción Regional se propone consolidar los principales logros de «Educación para Todos» alcanzados por la Región durante la década de los noventa. Entre ellos, en el ámbito regional, se cuentan:

Aumento importante en el cuidado de la primera infancia y de su educación, en particular en el período de 4 a 6 años.

Incremento significativo de la oferta educativa y acceso de la casi totalidad de los niños y niñas a la educación primaria.

Ampliación del número de años de escolaridad obligatoria.

Disminución relativa del analfabetismo, sin llegar a cumplir la meta de disminuir a la mitad la tasa de 1990.

Priorización de la calidad como objetivo de las políticas educativas.

Creciente preocupación del tema de la equidad y de la atención a la diversidad en las políticas educativas.

Inclusión progresiva de temas de educación para la vida en las modalidades formal y no formal.

Apertura a la participación de actores múltiples: organismos no gubernamentales, padres y madres y sociedad civil.

Consensos sobre la educación como prioridad nacional y regional.

El Marco reconoce que, a pesar de estos logros, quedan algunos temas pendientes que merecen la atención de los países de la Región:

Insuficiente atención al desarrollo integral de la primera infancia, en especial de los niños menores de 4 años.

Altas tasas de repetición y deserción en primaria, lo que origina un número alto de niños con sobre-edad y otros fuera de la escuela.

Baja prioridad de la alfabetización y educación de jóvenes y adultos en las políticas y estrategias nacionales.

Bajos niveles de aprendizaje de los alumnos.

Baja valoración y profesionalización de los docentes.

Persistencia de inequidad en la distribución de los servicios educativos, en su eficiencia y calidad.

Falta de articulación entre los distintos actores involucrados en la «Educación para Todos».

Carencia de mecanismos eficaces para la formulación de políticas educativas de Estado, concertadas con la sociedad civil.

Bajos incrementos en los recursos para la educación y uso ineficiente de los disponibles.

Insuficiente disponibilidad y utilización de las tecnologías de la información y la comunicación.

II. DESAFÍOS ASUMIDOS EN EL MARCO DE ACCIÓN REGIONAL

Los temas pendientes plantean desafíos que los países de la Región se han comprometido a encarar en los años venideros, bajo un común denominador de búsqueda de la equidad, de igualdad de oportunidades, de calidad educativa y de corresponsabilidad social.

Los desafíos son los siguientes:

Incrementar la inversión social en la primera infancia, aumentar el acceso a programas de desarrollo infantil y mejorar la cobertura de la educación inicial.

Garantizar el acceso y la permanencia de todas las niñas y niños en la educación básica, reduciendo sustantivamente la repetición, la deserción escolar y la sobre-edad.

Asegurar el acceso a la educación de calidad a toda la población, enfatizando la atención en las poblaciones en situaciones de vulnerabilidad.

Otorgar mayor prioridad a la alfabetización y educación de jóvenes y adultos como parte de los sistemas educativos nacionales, mejorando los programas existentes y creando alternativas que den cabida a todos los jóvenes y adultos, especialmente a aquellos en situación de mayor vulnerabilidad.

Continuar con el mejoramiento de la calidad en la educación básica, dando un lugar prioritario a la escuela y al aula como ambientes de aprendizaje, recuperando el valor social del docente y mejorando los sistemas de evaluación.

Formular políticas educativas inclusivas y diseñar modalidades y currículos diversificados para atender a la población excluida por razones individuales, de género, lingüísticas o culturales.

Asegurar que las escuelas favorezcan la vida saludable, el ejercicio de la ciudadanía y los aprendizajes básicos para la vida.

Incrementar y reasignar recursos con criterios de equidad y eficiencia, así como movilizar otros recursos con modalidades alternativas.

Ofrecer altos niveles de profesionalización a los docentes y políticas de reconocimiento efectivo de su carrera, que mejoren su calidad de vida y sus condiciones de trabajo.

Crear los marcos necesarios para que la educación sea una tarea de todos y se garantice la participación de la sociedad civil en la formulación de políticas de estado y en la rendición de cuentas.

Articular las políticas educativas con políticas intersectoriales de superación de la pobreza dirigidas a la población en situación de vulnerabilidad.

Adoptar y fortalecer el uso de tecnologías de información y comunicación en la gestión de los sistemas educativos y en los procesos de enseñanza y aprendizaje.

Promover estructuras administrativas centradas en la escuela como unidad básica, que tiendan a la autonomía de gestión con amplia participación ciudadana.

Fortalecer la capacidad de gestión en los niveles local, regional y nacional.

Teniendo en cuenta los logros ya alcanzados, los temas pendientes y sus desafíos, el Marco de Acción regional compromete a los países en los propósitos que se formulan a continuación.

III. LOS COMPROMISOS DEL MARCO DE ACCIÓN REGIONAL

1. Atención y educación de la primera infancia Teniendo en cuenta que:

El aumento sostenido de recursos para el cuidado y desarrollo integral de los niños en su primera infancia es básico para garantizar los derechos de ciudadanía desde el nacimiento, asegurar mejores resultados en los aprendizajes futuros y la reducción de las desigualdades educativas y sociales.

En este período de la vida es de enorme importancia la acción convergente y articulada de las instituciones que ofrecen:

• Servicios de salud, nutrición, educación y bienestar familiar.

• Programas dirigidos a familias y comunidad.

• Educación inicial, básica y alfabetización y educación de adultos.

Las estrategias de comunicación son claves tanto para la acción educativa dirigida a las familias, como para establecer y fortalecer alianzas con los mandatarios de los diferentes Estados, con los legisladores, con los que diseñan presupuestos y con la comunidad.

Los países se comprometen a:

Aumentar la inversión de recursos y el acceso a programas de desarrollo integral de los niños y niñas menores de cuatro años, con un enfoque centrado principalmente en las familias y con especial atención a aquellas que están en situación de mayor vulnerabilidad.

Sostener los logros alcanzados e incrementar la atención educativa inicial a partir de los cuatro años de edad con estrategias centradas en la familia, en la comunidad o en centros especializados, sobre todo para los niños y niñas en situaciones de desventaja.

Mejorar la calidad de los programas de desarrollo integral y de educación de la primera infancia mediante:

• El fortalecimiento de los sistemas de capacitación y acompañamiento a la familia y a los diversos agentes que contribuyen a la salud, la nutrición, el crecimiento y la educación temprana, como procesos integrados, continuos y de calidad.

• El fortalecimiento de los procesos de monitoreo y evaluación de los servicios y programas dirigidos a la primera infancia, estableciendo estándares nacionales consensuados y flexibles que consideren la diversidad.

• El establecimiento de mecanismos de articulación entre las instituciones que prestan servicios y programas relacionados con la supervivencia y el desarrollo de los niños y niñas menores de seis años.

• El mejor aprovechamiento de las tecnologías y medios de comunicación para llegar a las familias que viven en zonas alejadas y difíciles de alcanzar por los programas institucionalizados.

2. Educación básica Teniendo en cuenta que:

Por educación básica se entiende la satisfacción de las necesidades de aprendizaje para la vida, que incluyen conocimientos, habilidades, valores y actitudes para que las personas desarrollen sus capacidades, vivan y trabajen con dignidad, participen integralmente en el desarrollo y mejoramiento de su calidad de vida, tomen decisiones con información suficiente, y continúen aprendiendo durante toda la vida.

Los aprendizajes básicos ocurren desde el nacimiento y que las niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos los alcanzan mediante estrategias que atienden sus diferentes necesidades en cada edad.

El empoderamiento de los educandos, la promoción de su participación y la responsabilidad compartida con las familias, las comunidades y las escuelas, son condiciones básicas para sostener los resultados alcanzados y para enfrentar nuevos desafíos.

Los países se comprometen a:

Sostener y ampliar las posibilidades de acceso a la educación básica ya alcanzadas, y a asegurar que éstas no disminuyan en situaciones de emergencia originadas por desastres naturales o por grave deterioro de las condiciones económicas y sociales.

Identificar los grupos aún excluidos de la educación básica por razones individuales, de género, geográfica o cultural, y a diseñar e implementar programas flexibles, pertinentes e intersectoriales que respondan a sus condiciones y necesidades específicas.

Priorizar las políticas y estrategias que tiendan a disminuir la repetición y la deserción, y a asegurar la permanencia, la progresión y el éxito de las niñas, niños y adolescentes en los sistemas y programas de educación básica, hasta completar los niveles exigidos como básicos en cada país.

3. Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de jóvenes y adultos Teniendo en cuenta que:

La Región ha desarrollado planteamientos propios y ricas experiencias de educación popular y de educación de jóvenes y adultos a lo largo de muchos años.

Las demandas y acuerdos de conferencias internacionales dan nuevas perspectivas y exigencias a la acción regional en educación de jóvenes y adultos. de oportunidades educativas a jóvenes y adultos demanda una especial acción coordinada de los actores sociales y de sectores que intervienen en los campos de la salud, el trabajo y el medio ambiente.

Los países se comprometen a:

Incorporar la educación de jóvenes y adultos a los sistemas educativos nacionales y a darles prioridad en las reformas educativas que se realizan, como parte de la responsabilidad central de los gobiernos en la educación básica de su población.

Mejorar y diversificar los programas educativos de manera que:

• Otorguen prioridad a los grupos excluidos y vulnerables.

• Aseguren y consoliden la alfabetización.

• Den prioridad a la adquisición de habilidades y competencias básicas para la vida, y fomenten la construcción de la ciudadanía.

• Vinculen la educación a padres y madres con el cuidado y educación inicial de los niños.

• Utilicen esquemas formales y no formales de calidad.

• Asocien la educación de jóvenes y adultos a la vida productiva y de trabajo.

• Reconozcan las experiencias previas como aprendizajes válidos para la acreditación.

Definir el rol y la responsabilidad de los gobiernos y de la sociedad civil en esta materia, así como estimular una mayor participación social en la formulación de las políticas públicas y en la definición de estrategias vinculadas a los programas y acciones.

4. Logros de aprendizaje y calidad de la educación Teniendo en cuenta que:

La calidad de los resultados es un factor clave para contribuir a la permanencia de los niños y niñas en la escuela y para garantizar la rentabilidad social y económica de la educación básica.

Para determinar los logros de los aprendizajes se requiere el establecimiento de estándares de calidad y de procesos permanentes de monitoreo y evaluación.

Los sistemas de medición de la calidad deben considerar la diversidad de las situaciones individuales y grupales, para evitar la exclusión de la escuela de los niños y niñas viviendo en situaciones de vulnerabilidad.

Los países se comprometen a:

Continuar los procesos de reforma curricular y fortalecerlos para incluir como contenidos de aprendizaje significativo las habilidades, valores y actitudes para la vida, que alienten a las familias a mantener a sus hijos en la escuela y que doten a las personas de los instrumentos necesarios para superar la pobreza y mejorar la calidad de vida de las familias y las comunidades.

Otorgar en las estrategias de mejoramiento de la calidad un lugar central a la escuela y al aula como ambientes de aprendizaje caracterizados por:

• El reconocimiento de la diversidad y heterogeneidad

• de los estudiantes y la flexibilidad para dar respuestas pertinentes a las necesidades educativas especiales de las y los alumnos.

• El estímulo al trabajo en equipo de directores y profesores.

• La existencia de marcos normativos que hagan efectivos los derechos de los niños, niñas y adolescentes de participar, junto a sus maestros, padres y comunidad.

• El desarrollo de las capacidades para una gestión escolar con autonomía y responsabilidad por sus procesos y resultados.

Recuperar el valor social y profesional de los docentes como actores insustituibles de los procesos educativos de calidad, mediante el establecimiento de políticas concertadas de calificación, mejora de las condiciones de trabajo y remuneración, e incentivos para su constante superación.

Proveer libros y otros recursos didácticos y tecnológicos para favorecer el aprendizaje de los estudiantes.

Organizar sistemas apropiados de monitoreo y evaluación que consideren las diferencias individuales y culturales, que se basen en estándares de calidad acordados nacional y regionalmente y que permitan la participación en estudios internacionales.

Estimular una acción sostenida de los medios de comunicación para apoyar los aprendizajes de los estudiantes.

5. Educación inclusiva Teniendo en cuenta que:

La educación básica para todos implica asegurar el acceso y la permanencia, la calidad de los aprendizajes y la plena participación e integración de todos los niños, niñas y adolescentes, especialmente indígenas, con discapacidad, de la calle, trabajadores, personas viviendo con VIH/SIDA, y otros.

La no discriminación por motivos culturales, lingüísticos, sociales, de género e individuales, es un derecho humano irrenunciable y que debe ser respetado y fomentado por los sistemas educativos.

Los países se comprometen a:

Formular políticas educativas de inclusión, que den lugar a la definición de metas y prioridades de acuerdo con las diferentes categorías de población excluida en cada país, y a establecer los marcos legales e institucionales para hacer efectiva y exigible la inclusión como una responsabilidad colectiva.

Diseñar modalidades educativas diversificadas, currículos escolares flexibles y nuevos espacios en la comunidad, que asuman la diversidad como valor y como potencialidad para el desarrollo de la sociedad y de los individuos, recuperando las experiencias formales y no formales innovadoras para atender las necesidades de todos: niñas, niños y adolescentes, jóvenes y adultos.

Promover y fortalecer la educación intercultural y bilingüe en sociedades multiétnicas, plurilingües y multiculturales.

Implementar un proceso sostenido de comunicación, información y educación de las familias, que resalte la importancia y los beneficios para los países de educar a la población actualmente excluida.

6. Educación para la vida Teniendo en cuenta que:

La educación debe proporcionar habilidades y competencias para vivir y desarrollar una cultura del derecho, el ejercicio de la ciudadanía y la vida democrática, la paz y la no discriminación; la formación de valores cívicos y éticos; la sexualidad; la prevención de la drogadicción y el alcoholismo; la preservación y cuidado del medio ambiente.

La inclusión de estos aprendizajes como contenidos curriculares, transversales y/o disciplinares, constituye un desafío asociado a la nueva construcción curricular, al trabajo conjunto con la comunidad y al rol del profesor como modelo de las competencias para la vida.

Los países se comprometen a:

Asegurar que la escuela sea amigable para los niños en su ambiente físico y social, que favorezca una vida saludable y la práctica de las habilidades para la vida; el ejercicio temprano de la ciudadanía y la vida en democracia, con experiencias de participación en las decisiones de la vida escolar y en el aprendizaje.

Establecer las normas de flexibilidad curricular necesarias para que las escuelas integre en el currículo contenidos y experiencias significativas y relevantes de su comunidad, y que le permitan interactuar con ella.

Capacitar a profesores, padres y madres de familia, jóvenes y adultos para que promuevan y apoyen estos aprendizajes en contextos de la vida cotidiana.

Incluir indicadores específicos sobre estos aprendizajes para monitorear y evaluar la calidad de los mismos en la escuela y medir su impacto en la vida de los estudiantes.

Estimular y articular las acciones de educación para la vida desarrolladas por medios de comunicación social, organizaciones sociales y no-gubernamentales, empresas, partidos políticos, entre otros.

7. Aumento de la inversión nacional en educación y efectiva movilización de recursos en todos los niveles Teniendo en cuenta que:

La prioridad de la educación como instrumento clave del desarrollo debe expresarse reasumiendo el compromiso de asignar gradualmente hasta por lo menos el 6% del PIB para lograr la universalización de la educación básica y la superación de los déficit existentes.

Los sistemas de información y de evaluación son componentes claves de la toma de decisiones en esta materia, para lo cual debe disponerse de datos tanto del sistema educativo como del contexto socioeconómico y cultural, que guíen la asignación de recursos para la educación de niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos.

Los países se comprometen a:

Desarrollar estrategias de focalización en la asignación del gasto para disminuir la inequidad y favorecer a la población en situación de vulnerabilidad.

Incrementar y reasignar recursos para la educación basados en la eficiencia y eficacia de su uso, y en función de criterios de equidad y discriminación positiva.

Establecer mecanismos de formulación de presupuestos y asignación de recursos con amplia participación social, que permitan dotar de transparencia y credibilidad el manejo de los recursos y garanticen la rendición de cuentas, para lo cual la información adecuada y oportuna es un insumo fundamental.

Aprovechar la descentralización como espacio para optimizar el uso de los recursos existentes y para promover la movilización de nuevos recursos, particularmente provenientes de los sectores empresariales y productivos.

Buscar de manera más extensa mecanismos alternativos de financiamiento de la educación, tales como condonación y canje de deuda externa.

8. Profesionalización docente Teniendo en cuenta que:

Los docentes ocupan un lugar insustituible en la transformación de la educación, en el cambio de prácticas pedagógicas al interior del aula, en el uso de recursos didácticos y tecnológicos, en la obtención de aprendizajes de calidad relevantes para la vida, y en la formación de valores de los educandos.

La valoración de la profesión docente en la sociedad está asociada al mejoramiento de sus condiciones de trabajo y de vida.

La progresiva incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación en la sociedad demandan incluir este tema en la formación y capacitación.

Las escuelas rurales y las destinadas a la población en situación de vulnerabilidad requieren docentes con mayores niveles de calidad en su formación académica y humana.

Los países se comprometen a:

Ofrecer a los docentes una formación de alto nivel académico, vinculada con la investigación y con la capacidad para producir innovaciones, que los habilite en el desempeño de sus funciones en contextos socioeconómicos, culturales y tecnológicos diversos.

Establecer políticas de reconocimiento efectivo de la carrera docente que:

• Les permitan mejorar sus condiciones de vida y de trabajo.

• Estimulen la profesión e incentiven el ingreso a ella de jóvenes con talento.

• Creen estímulos para que alcancen un buen nivel de formación pedagógica y académica.

• Desarrollen competencias para acompañar y facilitar el aprendizaje durante toda la vida.

• Aumenten su compromiso con la comunidad.

Implementar sistemas de evaluación del desempeño de los docentes y de medición de la calidad y de los niveles de logro en la profesión, sobre la base de estándares básicos consensuados con los gremios de maestros y con las organizaciones sociales.

Establecer los marcos normativos y de política educativa para incorporar a los docentes a la gestión de los cambios del sistema educativo y a incentivar el trabajo colectivo en la escuela.

9. Nuevos espacios para la participación de las comunidades y la sociedad civil

Teniendo en cuenta que:

Existe una demanda creciente de diversos actores sociales por asumir su derecho a participar en las decisiones educativas que les conciernen, así como por asumir las responsabilidades que de ellas se derivan.

Las políticas públicas, que requieren estabilidad y continuidad en el largo plazo, se formulan mediante procesos de concertación entre el Estado y la sociedad civil.

No está suficientemente aprovechada la gran potencialidad de diversos y variados sectores que forman parte de la sociedad civil, tales como asociaciones de trabajadores, gremiales, empresariales, partidos políticos, indígenas, jóvenes, mujeres, organizaciones no gubernamentales, organizaciones comunitarias, sociedades artísticas y culturales, entre otros.

Los países se comprometen a:

Crear los marcos normativos, institucionales y financieros que permitan la creación de nuevos espacios y legitimen los ya existentes, asegurando y garantizando la participación de la sociedad civil en la elaboración, monitoreo y evaluación de las políticas educativas, así como de los planes y programas nacionales en estas materias.

Crear y fortalecer los canales de comunicación y consulta que faciliten la articulación de acciones entre los diferentes actores de la educación, sean éstos gubernamentales, privados o no gubernamentales.

10. Vinculación de la educación básica a las estrategias para superar la pobreza y las desigualdades

Teniendo en cuenta que:

Los países de la Región desarrollaron en la década de los 90 políticas y programas para promover la educación básica, procurando impactar en la superación de la pobreza y de las desigualdades con diversas medidas y experiencias.

Es necesario considerar las experiencias previas de ampliación de las oportunidades educativas, ligadas a la provisión de alimentación, vestimenta, cuidados básicos de salud; las políticas y estrategias de focalización y redistribución presupuestaria; las medidas de apoyo a las familias por medio de becas y las acciones educativas emprendidas por líderes, instituciones y/o grupos comunitarios.

La educación, para tener un impacto más efectivo en la superación de la pobreza y la desigualdad, requiere inscribirse en políticas sociales más amplias y desarrollarse en el marco de estrategias intersectoriales.

Los países se comprometen a:

Combinar diversas acciones tendientes a:

— El fortalecimiento de la educación en el conjunto de las políticas sociales.

— La conversión de las políticas asistencialistas en políticas de promoción de las capacidades de las personas.

— La articulación, en cada localidad, de las políticas y los programas educativos con las políticas y programas de generación de empleo, salud y desarrollo comunitario.

— La inclusión en la educación de contenidos y valores orientados a la solidaridad y al mejoramiento de la calidad de vida.

Garantizar la equidad en la distribución de los recursos —públicos y privados— para la educación y el desarrollo social, y asegurar una mayor eficiencia en su utilización, en beneficio de las poblaciones en situaciones de vulnerabilidad.

Promover programas de apoyo y acompañamiento a los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y adultos de las familias pobres y afectadas por las desigualdades socioeconómicas, para garantizar su educación básica con plena participación en el diseño, gestión, seguimiento y evaluación de los mismos.

Mejorar las condiciones de vida de los propios maestros y maestras, como condición imprescindible para su profesionalización.

11. Utilización de las tecnologías en educación

Teniendo en cuenta que:

La revolución de las tecnologías de la información y la comunicación en curso da lugar a un nuevo modo de relacionarse entre las personas y las organizaciones; que la educación no es ajena a estos cambios y que el maestro juega un rol de facilitador y mediador para que los alumnos asuman críticamente estas nuevas tecnologías.

Las tecnologías deben ser incluidas como un factor central en la mejora de los procesos y oportunidades de enseñanza y aprendizaje.

Las tecnologías de la información y la comunicación cumplen un rol crucial en la administración, planeación, gestión y seguimiento de las políticas y procesos educativos.

Las tecnologías, como herramientas, no deberían ser un factor adicional de exclusión y discriminación, sino por el contrario, deberían ser accesibles a todos los estudiantes y maestros.

Los países se comprometen a:

Apoyar el uso en el aula de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).

Promover el acceso permanente y equitativo a las TIC de los docentes y de las comunidades, así como a oportunidades permanentes de capacitación mediante centros de información, redes de mejores prácticas y otros mecanismos de difusión e intercambio de experiencias.

Adoptar y fortalecer las TIC, donde ya estén en uso, para mejorar la toma de decisiones de políticas y de planificación de los sistemas educativos; la administración de las escuelas, facilitando los procesos de descentralización y autonomía de la gestión; capacitar a los administradores y maestros en la introducción y manejo de las TIC.

Revalorizar, al mismo tiempo, la presencia del libro como instrumento imprescindible de acceso a la cultura y como medio fundamental para utilizar las nuevas tecnologías.

12. Gestión de la educación

Teniendo en cuenta que:

El mejoramiento de la calidad y equidad de la educación está estrechamente relacionado con el mejoramiento de la gestión en todos los niveles del sistema educativo.

El rol de los directores de escuelas adquiere dimensiones más amplias y complejas en el marco de los procesos de descentralización y de mayor participación de la comunidad escolar.

Los sistemas de información y evaluación son esenciales para la toma de decisiones de política educativa.

Los países se comprometen a:

Definir estructuras administrativas que tengan a la escuela como su unidad básica y tiendan a su autonomía de gestión, generando mecanismos de progresiva participación de la ciudadanía y estableciendo los niveles de responsabilidad de cada actor social en los procesos de gestión, control de resultados y rendición de cuentas.

Promover mecanismos nacionales y regionales que ofrezcan a directores y profesores formación profesional y capacitación en gestión administrativa y curricular, así como en el uso de la tecnología, en valores, actitudes y prácticas de transparencia en la gestión educativa.

Desarrollar sistemas de información, recolección y análisis de datos, investigaciones e innovaciones, como herramientas para mejorar la toma de decisiones de políticas.

Establecer parámetros que identifiquen las responsabilidades de los recursos humanos que actúan en el sistema educativo, así como los mecanismos y políticas de apoyo para la administración del personal.

Mejorar los sistemas de medición de resultados, la evaluación y rendición de cuentas, ajustados a indicadores y estándares comparables, apoyados por mecanismos de evaluación externos al propio sistema educativo.

IV. LLAMADO A LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Los países de la Región, al adoptar los compromisos mencionados:

Llaman a la comunidad internacional y a las agencias de cooperación para que amplíen y perfeccionen los mecanismos de apoyo a los países para contribuir a la consecución de las metas establecidas en este marco de acción, asumiendo corresponsablemente las exigencias que su cumplimiento demanda. De manera particular, apoyando a los países con situaciones y problemas más críticos.

Acuerdan fomentar la cooperación horizontal entre países para el intercambio de lecciones aprendidas y experiencias útiles para el mejoramiento de la educación.

Apelan a los organismos de cooperación financiera a armonizar el destino de los recursos con los enfoques nacionales de política educativa y a aumentar el monto de los recursos para el área educacional, especialmente en los países con situaciones más desfavorables.

Convocan al conjunto de los Estados y a la sociedad civil a aunar voluntades para concertar políticas, estrategias y planes de acción capaces de dotar de renovado impulso a los propósitos de garantizar el derecho de todos a tener acceso a una educación básica de calidad y a alcanzar los resultados que se esperan de ella.

Santo Domingo, Rep. Dominicana, 10 al 12 de febrero de 2000

2011-03-19T18:47:00.000-07:00

LA EDUCACIÓN INCLUSIVA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

INCLUSIÓN EDUCACIONAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN LA REPÚBLICA ARGENTINA.

2010-02-18T20:31:00.000-08:00

AUTOR: LIC./PROF. LÓPEZ, CLAUDIA IRIS
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INCLUSIÓN EDUCACIONAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN LA REPÚBLICA ARGENTINA

LIC./PROF. LÓPEZ, CLAUDIA IRIS 

Eje temático del Congreso: Inclusión y participación: desafíos éticos, técnicos y políticos.

Palabras claves: Discapacidad. Inclusión Educativa. República Argentina.

RESUMEN

La inclusión educativa, involucra un proyecto colectivo político y social, enfocado desde la mirada de los derechos humanos, donde la igualdad de oportunidades no significa tratar a todos por igual, sino la posibilidad de equiparar derechos y obligaciones, respetando las diferencias. Implica un proceso activo de interacción, concientización y aceptación, donde deben reformularse conceptos, roles, sentimientos, valores y actitudes, a fin de brindar un adecuado conjunto de medidas y respuestas educativas acordes a cada persona con discapacidad.

La década del 80, fue significativa para el cambio de mirada, iniciándose un gran movimiento hacia la integración de las personas con necesidades educativas especiales dentro de las escuelas ordinarias.

En este nuevo siglo, aparecen aportes y orientaciones diferentes a las tradicionales, enfoques y perspectivas teórico-prácticas y movimientos sociales que reivindican la diferencia, la libertad, la cooperación, el respeto, la participación.

En la Argentina, surgen nuevos abordajes y temas de debate y análisis, como currículum diversificados, adaptaciones curriculares, accesibilidad, ayudas técnicas, informática adaptada, normativa específica, etc., procurando la consideración de la temática de la discapacidad en programas y planes de estudio y fomentando la capacitación docente al respecto.

Se exponen y analizan en el presente trabajo, algunos de estos aspectos surgidos esencialmente a partir de la última década en la República Argentina, con relación a la inclusión educacional de las personas con discapacidad.

INCLUSIÓN EDUCACIONAL DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN LA REPÚBLICA ARGENTINA.

LIC./PROF. LÓPEZ, CLAUDIA IRIS

INTRODUCCIÓN

La inclusión educacional no implica en enfoque simplista de “poner juntas personas con y sin discapacidad”, es un proceso activo de interacción, donde deben reformularse conceptos, roles, sentimientos, pensamientos, valores y actitudes; es concientización, aceptación y puesta en marcha de pertinentes acciones que efectivamente puedan concretarse.

Su enfoque implica una visión amplia, involucra no sólo a algunos docentes, sino a todo un proyecto colectivo político y social, desde la mirada de los derechos humanos, donde la igualdad de oportunidades no significa tratar a todos por igual, sino equiparar derechos y obligaciones, respetando las diferencias.

Más allá de la integración física existe una inclusión social, para lo cuál el conjunto de respuestas educativas debe avanzar hacia el modelo de inclusión que mejor responda a las necesidades educativas de cada alumno, ya que generalizando se niegan las necesidades reales e individuales de las personas con discapacidad.

A continuación, se presentan sintéticamente algunos de estos aspectos surgidos esencialmente a partir de la última década en la República Argentina, con relación a la inclusión educacional de las personas con discapacidad.

DISCAPACIDAD E INCLUSIÓN EDUCATIVA EN LA ARGENTINA

Nuestro país, como Estado Miembro de las Naciones Unidas, suscribe al “Programa de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad”, aprobado por la Asamblea General en 1982, elaborándose un amplio marco legal sobre la temática de la discapacidad.

En el año 1981, se promulga la Ley Nº 22.431, “Sistema de Protección Integral de las Personas con Discapacidad”, siendo la primera en establecer un régimen de protección integral de los derechos de los discapacitados, abordando los servicios de asistencia y prevención, salud y asistencia social, trabajo y educación, seguridad social y accesibilidad al medio físico.

Se establece en dicha ley, que la persona con discapacidad debe realizar su “escolarización en establecimientos comunes, con los apoyos necesarios provistos gratuitamente, o en establecimientos especiales cuando en razón del grado de discapacidad no puedan cursar la escuela común”1 y que “el Ministerio de Cultura y Educación tendrá a su cargo: a) Orientar las derivaciones y controlar los tratamientos de los educandos discapacitados, en todos los grados educacionales especiales, oficiales o privados, en cuanto dichas acciones se vinculen con la escolarización de los discapacitados, tendiendo a su integración al sistema educativo. b) Dictar las normas de ingreso y egreso a establecimientos educacionales para personas discapacitadas, las cuales se extenderán desde la detección de los déficit hasta los casos de discapacidad profunda, aún cuando ésta no encuadre en el régimen de las escuelas de educación especial. c) Crear centros de evaluación y orientación vocacional para los educandos discapacitados (…). e) Formar personal docente y profesionales especializados para todos los grados educacionales de los discapacitados, promoviendo los recursos humanos necesarios para la ejecución de los programas de asistencia, docencia e investigación en materia de rehabilitación”2.

Siguiendo las pautas del Programa de Acción Mundial, se crea en nuestro país, en el año 1987, la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas, actualmente órgano de consulta vinculante en su carácter de ente interorgánico de evaluación, coordinación y asesoramiento en la temática. En distintas partes del país, existen Consejos o Comisiones Provinciales de Discapacidad, siguiendo el esquema y funciones de la Comisión Nacional.

En el mismo año, la Dirección Nacional de Educación Especial, aprueba el Plan Nacional de Integración, en donde se especifica:

“...la Dirección Nacional de Educación Especial ha emprendido una nueva etapa en su marcha donde los criterios de normalización e integración se constituyen en ideas rectoras para la recuperación y atención pedagógica asistencial de cada uno de los educandos”. Debiendo “...favorecer la integración al sistema educativo común de todos aquellos que cualquiera sea la etiología de la discapacidad, tengan un desarrollo tal que les permita beneficiarse del abordaje de la escuela común, aunque requiera apoyo del equipo integrador interdisciplinario de la escuela especial”3.

Este proceso, continúa con la sanción de la Ley Federal de Educación Nº 24.195, de 1993, donde se contempla la igualdad de oportunidades, las necesidades educativas especiales y la atención a la diversidad.

Al respecto se menciona: “El Estado Nacional deberá fijar los lineamientos de la política educativa respetando los siguientes derechos, principios y criterios: (...) f) La concreción de una efectiva igualdad de oportunidades y posibilidades para todos los habitantes y el rechazo a todo tipo de discriminación. g) La equidad a través de la justa distribución de los servicios educacionales a fin de lograr la mejor calidad posible y resultados equivalentes a partir de la heterogeneidad de la población. k) La integración de las personas con necesidades educativas especiales mediante el pleno desarrollo de sus capacidades. n) La superación de todo estereotipo discriminatorio en los materiales didácticos”4. También se especifica: “La situación de los alumnos/as atendidos en Centros o Escuelas Especiales será revisada periódicamente por equipos de profesionales, de manera de facilitar, cuando sea posible y de conformidad con ambos padres, la integración a las Unidades Escolares Comunes. En tal caso el proceso educativo estará a cargo del personal especializado que corresponda y se deberán adoptar criterios particulares de currículo, organización escolar, infraestructura y material didáctico”5.

Como consecuencia de la Declaración y Marco de Acción de la Conferencia Mundial sobre Necesidades Educativas Especiales, Acceso y Calidad, realizada en Salamanca, España, en 1994, que sintetiza las nuevas ideas sobre educación especial y establece un marco de acción a nivel nacional, regional y local, el Poder Ejecutivo Nacional declaró el “Año de la Plena Integración para las Personas con Discapacidad”6, estableciéndose un plan de acción para procurar la plena integración de las personas con discapacidad.

En 1995 se crea el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad7, con el objetivo de “promover y facilitar la efectiva implementación de programas que fomenten la prevención, rehabilitación, integración y promoción de la persona con discapacidad”.

Las Políticas de Acciones comprenden también los llamados Planes Sectoriales. Estos a su vez están conformados por Programas, que respetan y sostienen los conceptos básicos de las Políticas Integrales para las personas discapacitadas que son: Prevención, Rehabilitación, Accesibilidad, Educación, Trabajo y Participación Social, tal como fueran descriptos por el Programa de Acción Mundial.

En 1998, el Consejo Federal de Cultura y Educación suscribe el Acuerdo Marco para la Educación Especial8, donde se establecen nuevas funciones y criterios de transformación de la Educación Especial, teniendo en cuenta aspectos curriculares y de gestión, de formación y capacitación, y la concertación entre los distintos sectores de la comunidad y organismos gubernamentales y no gubernamentales. Se establece en el mismo: “Las prestaciones de la educación especial que se articularán con los servicios escolares, procurando la integración de los alumnos con necesidades educativas especiales a las instituciones de educación común, en todos los niveles del sistema a partir de programas de apoyo y seguimiento…

La imposibilidad de la escolarización en ámbitos comunes deberá ser constatada por la evaluación de los alumnos y sus contextos, por los equipos docentes y técnicos inter o multidisciplinarios. En todos los casos se proveerán las medidas necesarias para garantizar los espacios y tiempos de integración parcial que sea posible.

Contribuir a la transformación de las prácticas profesionales de los equipos docentes, ampliando la cobertura educativa en la educación común de los alumnos con necesidades educativas especiales.

Investigar sobre las condiciones de sus contextos de influencia, para producir desarrollos curriculares, materiales de trabajo y estrategias específicas de acuerdo a las problemáticas presentadas”.

Con relación a las medidas de carácter curricular: “Organizar la acción educativa considerando al diseño curricular común como parámetro, resolviendo las necesidades de los alumnos para acceder y progresar en él. Dar lugar a una enseñanza personalizada que, tomando en cuenta el contexto social del aula, equilibre las necesidades educativas especiales con las del grupo a través de las adaptaciones curriculares”.

La Ley Nº 24.521, de Educación Superior, contempla los derechos de acceso, permanencia y egreso de las personas con discapacidad; sin embargo no existen estatutos o normativas específicas en las universidades argentinas, que reglamenten estos derechos.

Recientemente se crea la COPINE (Comisión para la Plena Participación e Integración de las Personas con Necesidades Especiales), encargada de planificar y coordinar, supervisar, asesorar, capacitar y difundir todo lo necesario para el efectivo cumplimiento de toda norma referida a las personas con necesidades especiales, interactuando con las distintas áreas del Estado, de la Ciudad, Nacional y provinciales responsables de su aplicación y ejecución.

Pese a la riqueza del marco normativo nacional, es necesario mencionar que la legislación no siempre es respetada, ni concretada plenamente en la práctica, siendo además imprescindible formular nuevas políticas y estrategias sobre la temática, que permitan alcanzar efectivamente las metas propuestas en cuanto a la inclusión educacional.

En la Educación Especial, los primeros enfoques se ubican desde el paradigma tradicional, considerando que las necesidades educativas especiales, derivan esencialmente de la discapacidad. Progresivamente, con el paradigma social, empieza a considerarse el contexto como un factor determinante. La discusión se centra entonces en lo organizacional, fundamentando que las necesidades educativas especiales derivan de ineficientes formas de organización, infraestructura y planificación educativa.

Actualmente en nuestro país subsisten numerosos enfoques con relación a los aspectos educacionales de las personas con discapacidad, desde la dimensión centrada en los déficit, hasta la mirada enfocada en lo contextual y ecológico.

Enfoques más actuales sugieren la consideración de los tres niveles: el individual, considerando el proceso interactivo del aprendizaje; el social y el institucional en cuanto a su organización, planificación, actores, etc. Este modelo implica la respuesta educativa constructiva, holística e integral, el análisis de la interacción con el contexto educativo y el ofrecimiento de respuestas pertinentes en forma personalizada, asegurando la provisión de los medios necesarios para que en principio los educandos puedan acceder al currículo ordinario.

La respuesta educativa ya no consiste en un diseño curricular diferente, sino en el currículum común con adaptaciones curriculares o diversificaciones, ofreciendo situaciones naturales de aprendizaje (y no aparte, en el gabinete u otro lugar). La responsabilidad del proceso de enseñanza y aprendizaje, adaptaciones, evaluación, apoyos, seguimiento, etc., pasa a ser compartida por un equipo.

Aunque se ha avanzado significativamente en la integración total o parcial (participa en algunas actividades o áreas, pueden tener adaptaciones curriculares y apoyo con maestras integradoras), aún subsiste la Educación Especial como un sistema paralelo, segmentado según tipo y grado de discapacidad.

En cuanto a la educación regular, no existen adecuadas ofertas para los que presentan una discapacidad severa o múltiple; hay falta de infraestructura y accesibilidad, barreras físicas arquitectónicas, urbanísticas, del transporte y comunicacionales; falta de equipamiento, apoyos, becas, una adecuada y abarcativa formación a nivel docente. En los programas y planes de estudios oficiales, de las carreras docentes (Artísticas, Educación Física, Magisterio y Profesorado, Nivel Inicial, E.G.B. y Polimodal, etc.), y en las distintas carreras universitarias, la temática de la discapacidad es omitida o escasamente abordada.

Las docentes integradoras, concurren a la escuela común por algunas horas, no cumplen en la misma un horario completo, el docente de grado por otra parte, tiene a su cargo aulas superpobladas, y muchas veces debe cumplir con funciones para las cuales no ha sido preparado, esencialmente como consecuencia de la creciente pobreza y crisis socioeconómica que afecta a nuestro país.

Si bien hay mayor conciencia al respecto, existe gran resistencia, miedo y desconocimiento. Algunas instituciones educativas aceptan integrar ciertos tipos de discapacidad, y otros no, sin un real fundamento, en otras la inclusión queda librada a la “buena voluntad” de algún directivo o docente.

Algunos niños logran integrarse al sistema común, pero al pasar de ciclo son rechazados, no pudiendo continuar su proceso educacional normalmente. Existen grandes variaciones a nivel municipal y provincial, no habiendo unanimidad de criterios.

Muchas escuelas regulares, no cuentan con gabinetes y equipo especializado, tecnología adaptada, servicios de interpretación o de apoyo, elementos didácticos adecuados, y la gran mayoría presenta problemas de accesibilidad y barreras arquitectónicas.

Según los datos publicados por el Ministerio de Educación de la Nación, en 2003 se había integrado a las escuelas comunes el 26% de la matrícula total de Educación Especial (en su mayoría en el Nivel Inicial y E.G.B.). En tanto que en la provincia de Buenos Aires este porcentaje era del 19%.

CONCLUSIÓN

Como se puede apreciar, la inclusión educacional requiere no sólo de un adecuado marco legal, o de un cambio a nivel institucional, sino esencialmente una profunda transformación cultural y social.

En la Argentina, como en muchos otros países, la inclusión educacional de las personas con discapacidad, ha experimentado cambios significativos, pero también estancamientos y retrocesos.

En una sociedad habitualmente son los grupos dominantes, los que determinan los parámetros o estándares de éxito o fracaso educacional, quiénes se incluyen o quiénes quedan excluidos para siempre del sistema. Los docentes debemos preguntarnos si nos adherimos a los esquemas existentes de exclusión, reproduciendo perimidas e injustas tradiciones, o si queremos por el contrario innovar, crear y transformar.

Frente a los desafíos del porvenir, la educación es el instrumento indispensable para el logro de cambio, equidad y justicia social, mediante la revalorización de aspectos éticos y culturales de la existencia, con la meta de que toda persona sin distinción, pueda desarrollarse, crecer y autorrealizarse ejerciendo plenamente sus derechos.

La inclusión sin distinciones es un imperativo democrático, cada individuo debe tener iguales derechos, obligaciones y oportunidades educacionales, no sintiéndose excluido de la sociedad en que le ha tocado existir.

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-Ley Nacional Nº 22.431: Sistema de Protección Integral de las Personas Discapacitadas. (1981). Buenos Aires. Argentina.

El nuevo paradigma de la discapacidad y el rol de los profesionales de la rehabilitación. Patricia Brogna

2009-03-09T17:05:00.000-07:00

“El nuevo paradigma de la discapacidad y el rol de los profesionales de la rehabilitación”.Patricia Brogna
Publicado por El Cisne. Argentina. Abril, 2006.

EL NUEVO PARADIGMA DE LA DISCAPACIDAD
Y EL ROL DE LOS PROFESIONALES DE LA REHABILITACIÓN

Patricia Brogna

En la actualidad, retroalimentando los reclamos y demandas del movimiento de personas con discapacidad, nuevos estudios e investigaciones intentan entender, comprender, abordar la enorme complejidad de la discapacidad, que supera inmensamente el déficit orgánico o mental de una persona.

Sin embargo, este enorme desafío es soslayado por la mayoría de los profesionales de la rehabilitación que acotan su territorio disciplinar a un fragmento del cuerpo o la mente de un sujeto. Una lesión medular o de nervio periférico, una hemiplejía o una parálisis cerebral, una afasia o un síndrome de down, son discapacidades que remiten a varios déficit o daños cuyos aspectos están más o menos delimitados por la ciencia. Cada profesional sabe qué lugar le toca en esta cadena, qué lugar “debe ocupar” en el trabajo inter o transdisciplinario. Y –se supone- que si todos hacen su parte, al final del camino la escuela especial o la rehabilitación laboral harán también su parte y entonces estará completo el recorrido...y la persona.

Pero si este “circuito” realmente funciona ¿entonces porqué la mayor parte de las personas con discapacidad no están escolarizadas en escuelas comunes? ¿porqué pasan años en escuelas especiales o talleres protegidos? ¿porqué no son nuestros compañeros de facultad, de trabajo, porqué no se casan con nuestros hijos?

El status “todopoderoso” de la rehabilitación halla su límite en una sociedad que no acepta al diferente, que excluye a ese otro -como a muchos otros- que discrimina, desvaloriza y segrega. Sin embargo América Latina en general y Argentina en particular no tienen una amplia experiencia en movimientos de personas con discapacidad. Muchos prefieren acciones de consenso, poco o nada disruptivas; prefieren las medidas diplomáticas a la demanda frontal aún cuando los investigadores de movimientos sociales, han demostrado que estas últimas son más efectivas. Adiestrados en la sumisión, entrenados en conformarse (sobre todo si la discapacidad es congénita o adquirida tempranamente) las personas y sus familias esperan eternamente y asumen la discapacidad como algo “que les tocó”, se hacen cargo de un problema individual sin el menor asomo de rebeldía: la sociedad no tiene pensado -por el momento- dejar de ser excluyente.

Sin embargo todos sabemos (¿todos sabemos?) que la discapacidad no es una condición a curar, a completar o reparar: es una construcción relacional entre la sociedad y un sujeto (individual o coletivo). La discapacidad toma cuerpo en un espacio situacional, dinámico e interactivo entre alguien con cierta particularidad y la comunidad que lo rodea. Si lo graficáramos como sigue:

SOCIEDAD-PERSONA CON DISCAPACIDAD

la discapacidad estaría EXACTAMENTE en el guión que las relaciona. Entendida como una creación social, significada dentro de una situación relacional, puesta en perspectiva como un evento situacional, la discapacidad es entonces el espacio contingente y arbitrario que se le asigna a ese sujeto y por lo tanto la situación de desventaja aumenta o disminuye en función de su contexto social (y económico).

Sabemos gracias a teóricos como Amartya Sen, Manuel Castel, Robert Castel, Rosanvalón, Esping- Andersen y otros, que el concepto de “pobreza” queda chico para los intrincados procesos de exclusión social a través de los cuales algunos quedan fuera, a priori, de bienes sociales y simbólicos, de capacidades. Sabemos por sus argumentos e investigaciones que existen personas cuyas trayectorias de vida están condenadas de antemano a la segregación, el desempleo, el analfabetismo. Robert Castel define la integración social, en función de “la asociación trabajo estable - inserción relacional sólida” y caracteriza distintas zonas de integración, diferentes zonas de cohesión social. En virtud de la densidad de las relaciones sociales y de la fortaleza o precariedad del trabajo las trayectorias de vida caen en “zonas de integración, de vulnerabilidad, de asistencia y de exclusión o desafiliación”1.

La mano es una compleja estructura de huesos, músculos, nervios, venas, arterias...una maravillosa interrelación de palancas: pero esa mano está en un cuerpo que convive con un grupo familiar (o no), que vive en un ámbito rural (o urbano), que pertenece a un niño (o un adulto), que tiene obra social (o depende de los servicios del estado o de la buena voluntad de su familia), y que vive en una sociedad que lo acepta o lo rechaza a priori en función de su condición física o mental.

¿Es función de los profesionales de la discapacidad deconstruir el enorme edificio de deficiencias que la sociedad construye sobre el déficit, sobre el cuerpo? Sin duda las diferencias que “lo social” va edificando sobre “lo biológico” hacen de la discapacidad una problemática que excede, como decíamos al inicio, la relación de consultorio. Sin embargo nuestra responsabilidad en ese proceso de construcción es paradigmático: sociólogos como Eliot Freidson han hecho análisis sobre “nosotros” que ningún profesional de la rehabilitación debería ignorar.2

Frente a este nuevo escenario ¿cuál es el rol de los profesionales de la salud? ¿seguiremos transportando sobre nuestras manos a la persona para entregarlas en las manos del profesional “que sigue” en la cadena y, acariciando nuestras hermosas anteojeras, pensando que ya hemos hecho todo y de la mejor manera posible? ¿qué hemos cumplido con “lo único” que nos correspondía? ¿acaso nos preparan/preparamos para otra cosa?

Obviamente que la primera responsabilidad del profesional es estar “al pie del cañón” en su consultorio para la sesión, pero la “responsabilidad primera” es tener muy claro que la deficiencia no causa la discapacidad, que aquello que la persona no pueda hacer va a depender tanto o más de las barreras que la sociedad construya o legitime, que de los músculos o las neuronas. La condición de discapacidad condiciona pero no determina.3

Ayudar a la persona a escapar del cepo de la deficiencia depende de cuánto y cómo la persona, la familia y la comunidad asuman su valía, sus derechos, su “capacidad de ser persona” y su dignidad, antes que de un grado más o menos de movilidad o que de un punto más o menos de coeficiente intelectual.

Sé, por experiencia, que muchos profesionales de la rehabilitación, maestros especiales, organizaciones no gubernamentales e incluso instituciones estatales piensan que nada de eso es su responsabilidad. A lo sumo demandar por la defensa del hospital o la escuela pública o el apoyo del Estado a las organizaciones. Pero ¿“despertar” la rebeldía?, ¿concientizar sobre las situaciones de sometimiento o de maltrato?, ¿señalar los mecanismos sociales por los cuales se delega a las personas a una posición de discapacidad? ¿hablar sobre los derechos y la dignidad?...¿Es esto responsabilidad de los profesionales de la salud y –especialmente- de la rehabilitación?

Las respuestas a estas preguntas surgirán de un debate aún pendiente. Por otro lado, es habitual ver a médicos y especialistas en cáncer de pulmón, arengar o bregar por políticas antitabacos, señalar que el principal motivo de la epidemia es la promoción de las tabacaleras, poner en evidencia que la lucha entre esa industria poderosa y el adolescente que se inicia en el consumo, estimulado por el peso de la promoción, es desigual, asimétrica y perversa. Señalan, para aquellos que entienden mejor con números, que los costos de subsanar los problemas (de salud, familiares, laborales, etc.) derivados del tabaquismo superan en mucho los impuestos que -por el cigarrillo- entran a las arcas del estado.

¿Vemos a los profesionales de la rehabilitación alentar, sensibilizar, concienciar, capacitar a TODA la sociedad sobre la lucha desigual y asimétrica entre una persona que pasa años rehabilitándose y una sociedad hace nada o muy poco para rediseñar sus espacios físicos, sociales y simbólicos? ¿por modificar las barreras estructurales que impiden o dificultan la equiparación real de oportunidades?

Las instituciones relacionadas a la discapacidad han iniciado por lo más sencillo: adecuar el discurso. Así paradójicamente, leemos en el Decreto 106/20054 que aprueba la estructura organizativa del SERVICIO NACIONAL DE REHABILITACION Y PROMOCION DE LA PERSONA CON DISCAPACIDAD5 como organismo descentralizado:

OBJETIVOS:

1. Ejecutar las acciones de prevención de la discapacidad y de rehabilitación, integración y promoción de la persona con discapacidad en cumplimiento de las políticas nacionales de salud (Decreto Nº 1269/92), y de las políticas específicas relativas a las personas con discapacidad (Decreto Nº 1027/ 94) vigentes o que se establezcan en el futuro.

2. Diseñar, ejecutar y evaluar programas de rehabilitación integral destinados a las personas con discapacidad, que respondan a las políticas nacionales de salud propendiendo a disminuir el impacto de la secuela y a lograr una mejor integración al medio social.

3. Diseñar, ejecutar y evaluar programas de prevención de la discapacidad, atendiendo a la disminución del riesgo de accidentes y de la incidencia de patologías discapacitantes.

4. Diseñar, ejecutar y evaluar programas de promoción destinados a las personas con discapacidad respondiendo a las políticas nacionales de salud.

5. Elaborar normas y brindar asistencia técnica a las jurisdicciones provinciales y municipales y a las organizaciones no gubernamentales a fin de asegurar:

El funcionamiento de servicios de rehabilitación en hospitales generales según niveles de riesgo.
La implementación de acciones de rehabilitación basada en la comunidad y la aplicación de tecnología simplificada, todo ello en el marco de una adecuada red de derivación.
Desarrollar estrategias para la atención de discapacitados severos.
6. Promover la normatización de los servicios de atención a las personas con discapacidad atendiendo especialmente a su tipificación y categorización en coordinación con otros organismos competentes.

7. Integrar el Comité Técnico de la COMISION ASESORA PARA LA INTEGRACION DE PERSONAS DISCAPACITADAS, reconociendo la participación vinculante de este organismo en la elaboración de todas las iniciativas que sobre la temática se proyecten.

8. Diseñar, organizar y mantener actualizado un registro de personas con discapacidad, conforme el artículo 3º de la Ley Nº 22.431, y con arreglo a lo establecido para el padrón base del Sistema Nacional del Seguro de Salud establecido por el Decreto Nº 333/96 y el Decreto Nº 1141/96, que es parte del Sistema Único del Registro Laboral establecido por la Ley Nº 24.013; elaborando la normativa para su aplicación en todas las jurisdicciones del país.

9. Promover la educación permanente de recursos humanos específicos e idóneos en todo el país, a través de la coordinación con las entidades formadoras (universidades, institutos, etc.) y la promoción de la actualización, el perfeccionamiento y la especialización.

10. Promover la investigación en la temática de la discapacidad, especialmente en los aspectos epidemiológicos, y en los relativos a los distintos niveles de prevención y a la integración social.

11. Difundir información científica y técnica.

12. Aplicar las Leyes Nº 22.431 y Nº 19.279, a través de la evaluación médica y la orientación integral (psico-social) de la persona con discapacidad.

13. Diseñar, ejecutar y evaluar programas de promoción de la persona con discapacidad para su atención integral en el ámbito social y familiar —en el marco de dignidad y respeto por sus derechos fundamentales— priorizando aquellos individuos o grupos que se encuentran en estado de abandono y peligro moral y/o material.

14. Promover en la población actitudes positivas frente a la discapacidad a fin de eliminar paulatinamente barreras estructurales (prejuicios, barreras arquitectónicas, urbanísticas, etc.).

15. Coordinar y supervisar la formación de recursos humanos en la temática de la discapacidad a través de los distintos Institutos relacionados con la materia. (Énfasis agregado.

Extraeré las frases resaltadas: integración y promoción, lograr una mejor integración al medio social, en lo relativos a los distintos niveles de (...)la integración social, orientación integral (psico-social), su atención integral en el ámbito social y familiar — en el marco de dignidad y respeto por sus derechos fundamentales-, promover en la población actitudes positivas frente a la discapacidad a fin de eliminar paulatinamente barreras estructurales (prejuicios...).

Ardua tarea la que se desprende de estos objetivos. Sin embargo, pocos de ello se pueden lograr dentro de los consultorios, sin políticas y acciones que fomenten la participación y el empoderamiento de las personas con discapacidad, sus familias y organizaciones. Poco se logrará si se continúa decidiendo por (y no con), asistiendo, tutelando.

Quizás como parte de la omnipotencia de los profesionales de la salud hayamos asumido, sin cuestionar, que podemos abordar tanto la problemática de prevención, la rehabilitación como la promoción (concepto cercano y relativo a la equiparación de oportunidades6) de las personas con discapacidad. ¿Pero que significa “eliminar barreras” como el “prejuicio”?

Significa modificar, operar sobre las raíces culturales de las prácticas y los discursos sociales, cambiar el significado de la discapacidad en la sociedad, transformar las representaciones sociales, la simbología que a través de milenios se ha cargado sobre esa complejidad que hoy llamamos discapacidad. Es, indudablemente, una tarea que excede la acción de unos pocos individuos o unas pocas disciplinas. Significa habilitar a la sociedad, acerla hábil para asumir la multiplicidad y diversidad que la compone y la enriquece.

Yo tengo un sueño...decía Martín Luther King... Bien: yo tengo un sueño. Que el estudio de la discapacidad en las Universidades sea un espacio interdisciplinario: antropólogos, filósofos, periodistas, abogados, sociólogos, artistas, arquitectos, politólogos...y obviamente educadores y profesionales de la salud. Si la discapacidad es una construcción social necesitamos evaluar, analizar, criticar, estudiar mucho más que el cuerpo o la mente de un sujeto.

Mientras no sea así, mientras no asumamos que somos parte de la misma sociedad que relega, excluye y segrega; mientas finjamos que el espacio “artificial” de los institutos de rehabilitación es todo el espacio social; mientras simulemos que el consultorio es el mundo de la vida y que si todo está bien sobre la camilla, todo está bien en todos lados; mientras eso suceda los médicos seguirán firmando altas para que las personas pasen a escuelas especiales, a talleres protegidos, a centros de día, a geriátricos o a su propia casa y esas personas no sabrán jamás lo que significa ir a una escuela primaria o secundaria, qué es ir a la facultad o a un boliche, a un cine ni a un trabajo. Entonces jamás serán nuestros compañeros en la escuela o el trabajo, jamás serán los amigos de nuestros hijos, ni las esposas de nuestros hermanos, nuestros esposos, nunca serán parte de “nuestras vidas”... o lo serán en contadas y excepcionales ocasiones.

Si mantenemos nuestra postura, nosotros nos miraremos el ombligo y diremos que “nuestra parte” está hecha y “dicha” por esos objetivos, resaltaremos el logro de que esté “puesta en letras”...aunque sea letra muerta.

Sin embargo “nuestra parte” no como profesionales sino como una persona sentada frente a otra persona “que podría ser yo” (ese Otro “que a pesar mío me concierne”7), “esa parte de responsabilidad” que nadie más hará si nosotros no hacemos ¿cómo se cubrirá?

Por lo pronto, deberíamos replantear nuestra responsabilidad en el imperativo de lo normal en esta sociedad. Nuestra responsabilidad en valorar como correcta una única “forma normal” de ser o hacer. Nuestra responsabilidad sino en producir -sí en reproducirque hay normales y anormales. Ese sería un buen inicio de autocrítica y reflexión.

Como cierre (o como apertura) creo necesario cuestionarnos ¿quizás podríamos hablar del nuevo rol político y social de los profesionales de la rehabilitación? ¿de un compromiso con la persona y no con la patología? ¿de la denuncia a un sistema social que rehabilita para incluir pero se organiza para excluir? ¿de un activismo compartido para lograr no una sociedad incluyente, sino una sociedad que no excluyente?

Nota de la autora: el presente artículo se basa en mi tesis de Maestría en Estudios Políticos y Sociales en la UNAM, México. Fue escrito para el Boletín del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad de Argentina, por ello el análisis se refiere a los objetivos del Decreto que aprueba la estructura organizativa del Servicio. Si bien su publicación fue rechazada por el Boletín, consideré relevante mantener a esta institución como referente de los análisis y argumentos desarrollados en el artículo.

1) Castel, R. (1997) La metamorfosis de lo social. Una crónica del asalariado. Piados, Argentina, p. 15.

2) Sobre la bibliografía de Eliot Freidson referida al tema ver: Freidson, E., 1965, Disability as social desviance, en Marvin Sussman (comp.), Sociology and Rehabilitation, Washington, DC, American Sociological Association, 77-99. Freidson, E., 1970, Professional Dominance: the social structure of medical care, Aldine Publishing Company, New York.

3) Sobre la distinción entre condición, situación y posición de discapacidad ver: Brogna P. (2006), “La discapacidad ¿una obra escrita por los actores de reparto?” Tesis de Maestría, FCPyS, UNAM, México. Brogna P., (en prensa) “La posición de discapacidad. Los aportes de la Convención”. SRE, México. Pantano, L. “De las personas con discapacidad y de la discapacidad. Condición y situación”, Fuente: http://www.integrared.org.ar/links_internos/noticias/discapacidad_pantano/index.asp

4) Fuente: Página oficial del SNR, http://www.snr.gov.ar/Decreto106-05.htm

6) El Programa de Acción Mundial de las Naciones Unidas determina tres acciones prioritarias respecto a la discapacidad: prevención, rehabilitación y equiparación de oportunidades.

7) Levinas, E., 1994, Humanismo del otro hombre, México, Siglo XXI Editores, p. 110.

Patricia Brogna. Terapista Ocupacional egresada de la ENTO, Licenciada en TO por la Universidad de Quilmes (Argentina), Master en Integración de Personas con Discapacidad de la Universidad de Salamanca (España), Maestra en Estudios Políticos y Sociales de la UNAM (México). Autora de numerosos artículos y disertante en eventos y cursos nacionales e internacionales. El presente artículo se basa en su actual tesis de maestría. Correo: brogna@gmail.com

Las actuales reformas educativas en América Latina: Cuatro actores, tres lógicas y ocho tensiones. Por: Cecilia Braslavsky y Gustavo Cosse

2009-03-09T16:19:00.000-07:00

LAS ACTUALES REFORMAS EDUCATIVAS EN AMÉRICA LATINA:
CUATRO ACTORES, TRES LÓGICAS Y OCHO TENSIONES
Cecilia Braslavsky y Gustavo Cosse

Fuente: REICE, 2006. Volúmen 4, Número 2 e.
http://www.rinace.net/arts/vol4num2e/art1_htm.htm

PRESENTACIÓN

Los autores de este trabajo nos considerábamos investigadores profesionales. No viene a cuento relatar aquí nuestra historia laboral, pero sí indicar algunos rasgos que determinan la perspectiva desde la cual se escribe este texto. En la década de los ’80, estábamos dedicados a la generación de conocimientos. Compartíamos esa tarea con una serie de colegas latinoamericanos de la Argentina y de otros países de América Latina, con quienes intercambiábamos documentos y reflexiones. Por otra parte, alternábamos las tareas de investigación con las de formación de postgrado. La inmensa mayoría de nosotros habíamos sido excluidos de las Universidades Nacionales por los gobiernos militares. Los autores trabajábamos en las sedes de Argentina y Ecuador de la FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), uno de los nuevos centros de producción y distribución de conocimientos acerca de la sociedad y el Estado en la región, con características peculiares respecto de las Universidades: ausencia o escasez de financiamiento regular para el pago de salarios, funcionamiento centrado en la ejecución de programas y proyectos de investigación y de docencia, fuerte articulación a los circuitos internacionales de producción de conocimientos, orientación progresiva hacia la investigación para la toma de decisiones, pretensiones de pluralismo y excelencia académica.

Los procesos de democratización de América del Sur trajeron para nosotros la posibilidad de inserción en los procesos de diseño y desarrollo de políticas públicas del sector educación. Esta posibilidad no fue un hecho aislado o personal. Formó parte de un significativo movimiento de un grupo relativamente numeroso de intelectuales hacia la acción. ―Dicho movimiento sería uno de los tantos indicadores de la emergencia, también en América Latina, de una nueva estructura ocupacional, una de cuyas categorías sería la de los “analistas simbólicos”.

Según Brunner y Sunkel (1993) los investigadores sociales latinoamericanos ―o al menos un sector de ellos― formarían parte de esta emergente categoría de analistas simbólicos, que estarían en “...disposición de producir, transportar, usar y aplicar conocimientos para la identificación, resolución y arbitraje de problemas; (y que tendrían) la habilidad de manipular conocimientos para el cumplimiento de esas funciones, sea por sí mismos o mediante la identificación de otros analistas, equipos o redes que pueden disponer de esos conocimientos” (Brunner, J.J. y Sunkel, G., 1993:12).

Los analistas simbólicos se diferenciarían de los funcionarios tradicionales por su conciencia acerca de la relación entre conocimiento y poder y su convicción acerca de que poseen conocimientos relevantes para el ejercicio efectivo del poder. Desde este posicionamiento, y acostumbrados a la marginación y al disenso, intentarían mantener una cierta distancia crítica respecto de otros actores que también se insertan en el Estado, aunque con otros saberes menos específicos en relación a los campos o áreas de acción en los que cada analista simbólico se desempeña. Al mismo tiempo, procurarían establecer una lógica de interacción con las estructuras jerárquicas de gobierno, antes que una lógica de subordinación u obediencia.

El mantenimiento de esta distancia crítica y el esfuerzo por horizontalizar las tomas de decisiones no les resultarían nada sencillos ni hacia adentro, ni hacia afuera del Estado, ya que rompería con aspectos de la cultura política tradicional (Coll, C., 1995), contribuyendo ―junto a cambios que intentan sectores de las estructuras partidarias traccionados por la demanda social de modernización del sistema político― a contrarrestar tendencias a la “hiperpartidización” y burocratización autoritaria de las prácticas gubernamentales y estatales.

Como consecuencia de algunas de las cuestiones expuestas, los analistas simbólicos tenderían a promover la construcción de políticas de Estado que perduraran más allá de las gestiones de gobierno, no sólo por una cuestión de convicción acerca de su necesidad sino también ―y tal vez fundamentalmente― porque ese tipo de políticas serían más convenientes para el mantenimiento y la ampliación de su influencia.

Tanto en el espacio de la elaboración, conducción y puesta en práctica de políticas educativas de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, en menor medida México, y, en cierto grado, otros países, se encuentran estos “analistas simbólicos”. Un grupo de ellos puede ser denominado “investigadores o intelectuales reformadores”. Los miembros de este subgrupo proceden de instituciones como FLACSO y CEDEL en la Argentina, CEPAL en el Uruguay, las Fundaciones Carlos Chagas y Getulio Vargas de Brasil y FLACSO, CIDE y PIIE en Chile. Su perfil profesional comparte ciertos modos de encarar y de analizar los procesos de Reforma Educativa, por cierto con variantes derivadas de la diversidad de posiciones políticas, teóricas e ideológicas.

Estos analistas simbólicos construyeron su visión de los sistemas educativos y trazaron grandes líneas para su transformación en el contexto de un significativo crecimiento de ONGs, organismos regionales internacionales autónomos (como FLACSO), instituciones privadas y "federaciones" de instituciones académicas independientes (como CLACSO y CSUCA) que jugaron un papel relevante en el análisis de las estructuras y procesos sociales y políticos. En algunos países, esta emergencia estuvo relacionada con diversas dificultades para que las Universidades jugaran ese papel. En América del Sur, esa emergencia constituyó una respuesta a la desaparición de las Universidades Nacionales como espacio para el ejercicio del pensamiento autónomo y de la investigación, derivada de las políticas de los regímenes militares autoritarios. Dichas políticas transformaron a las Universidades Nacionales en “no elegibles” para las fuentes financieras del primer mundo.

Las ONGs, organismos regionales, instituciones privadas y federaciones se beneficiaron fuertemente de esa situación. En primer lugar, por el flujo de recursos que recibieron, pero también porque las exigencias de calidad y universalidad de algunos de sus financiadores constituyeron un impulso adicional para una necesaria renovación del pensamiento latinoamericano en términos de niveles de análisis, paradigmas y propuestas de transformación. La emergencia del perfil de trabajadores simbólicos, que luego se insertaron en muchos casos en los organismos estatales como “intelectuales reformadores”, fue posible en este contexto.

El presente documento pretende recuperar algunas reflexiones producidas por estos “investigadores reformadores” acerca de determinados aspectos de las dinámicas establecidas para atender los desafíos educativos, reconociendo en ellas algunos elementos facilitadores y otros obstaculizadores en orden a viabilizar las reformas educativas en curso en América Latina{1}. El foco de las reflexiones serán los procesos de reforma educativa de Chile, Argentina y Uruguay, sin por ello descartar referencias a otras en curso, como por ejemplo las de Brasil y República Dominicana.

Para eso el documento se apoya en la experiencia vivida por nosotros mismos, en comentarios y conversaciones incidentales con múltiples colegas y en 10 entrevistas a algunos de nuestros “viejos” conocidos reencontrados{2}. En el primer apartado, comenzaremos por caracterizar el escenario educativo contemporáneo como de resurgimiento de las reformas educativas. En el segundo apartado, intentaremos especificar un aspecto común a los contextos en que dichas reformas tienen lugar: la pretensión de reformar al Estado. En el tercer apartado, presentaremos algunos de los elementos obstaculizadores y facilitadores de las reformas educativas, organizados como “tensiones”, desde la perspectiva de los “intelectuales reformadores”. Finalmente, intentaremos presentar algunas conclusiones respecto de las culturas en pugna detrás de las tensiones que se manifiestan en los procesos de gestión de las reformas educativas.

1. EL RESURGIR DE LAS “REFORMAS EDUCATIVAS”
Los sistemas educativos de la región nunca estuvieron estáticos. Después de la ola de reformas educativas en articulación con las propuestas de la Alianza para el Progreso en la década de los ’60, tuvieron lugar diversos procesos de transformación desarrollados como resultado de ciertas políticas públicas orientadas a modificar algunos aspectos de su funcionamiento. Por otra parte, y al mismo tiempo, se produjeron también ciertos procesos de transformación como resultado de la acción de los actores de la cotidianeidad educativa ―directores, padres, alumnos, docentes en numerosas instituciones, que no siempre estuvieron explícita y claramente articulados a los primeros.

Iniciadas en la década de los ’60, existieron y persisten en América Latina una serie de políticas y estrategias efectivas en la determinación de un cambio en las relaciones entre el centro de conducción de los sistemas y cada una de las instituciones que ofrecen servicios educativos. Los procesos de descentralización llevados a cabo en varios países de la región, la municipalización ensayada en otros y la desconcentración de funciones iniciada en terceros son algunas de las políticas y estrategias que contribuyeron a dicho cambio. Si bien estas políticas y estrategias estuvieron discursivamente fundamentadas de muy diversa manera y también ejecutadas a muy distintos ritmos y con peculiaridades propias de cada caso, en la mayor parte de ellos persiguieron objetivos económico―financieros, en particular el mejoramiento del equilibrio fiscal.

Entre los procesos de transformación producidos como resultado de la acción de los actores de la cotidianeidad educativa, emergió una situación diferenciada. Por un lado, en algunas instituciones se comenzó a gestar un proceso de construcción de mayor autonomía institucional, como resultado del cual comenzaron a tomar decisiones acerca de aspectos curriculares y gestionales que ―en algunos casos― pueden calificarse como productoras de calidad y equidad. Por el otro, un número tal vez mayor de instituciones consolidó estilos de funcionamiento orientados al cumplimiento rutinizado de actividades, con pérdida del sentido de los fines, contribuyendo a su deterioro.

El resultado fue el agravamiento de algunos de los viejos problemas del sistema educativo en los segmentos dedicados a la atención de las poblaciones más pobres y, a su vez, la emergencia de otros nuevos fuertemente ligados a la fragmentación de los sistemas como tales. Para enfrentar esta situación, algunos países y administraciones descentralizadas comenzaron a ejecutar políticas y estrategias para reorganizar o inventar ciertos dispositivos de orientación y regulación del funcionamiento de los sistemas educativos. El gobierno pinochetista, por ejemplo, puso en marcha el PER (Programa de Evaluación del Rendimiento Escolar) y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires elaboró un nuevo Diseño Curricular.

La recuperación de la democracia en el caso de América del Sur y la generalizada aceptación de nuevas reglas de juego en el contexto económico internacional, tales como la globalización de la economía y el desafío de la competitividad internacional, hicieron aparecer estos esfuerzos de políticas y estrategias parciales como absolutamente insuficientes para lograr el tipo de educación demandado para toda la población. En consecuencia, reaparecieron en América Latina los discursos de la “reforma educativa”.

Aún cuando en varios países ―como Chile y menos consecuentemente también en la Argentina, República Dominicana y otros― estos nuevos discursos se presentan a sí mismos evitando la convocatoria a una “reforma educativa”, tienen en general la pretensión de reemplazar un patrón de cambios erráticos y discontinuados por otro de tipo incremental y continuo (Cox, C., 1994) y comparten con los de la década de los ’60 el albergar propuestas comprensivas, sólo que esta vez más orientadas hacia la reconversión que hacia la expansión.

Muchos de los nuevos discursos parecen tener la intención de “refundar” las formas a través de las cuales las sociedades satisfacen sus necesidades educativas. Ya no se trata de proponer la expansión de lo existente o su mejoramiento a través de tal o cual política o estrategia (descentralización, municipalización, nuevo currículum, sistemas de evaluación), sino de repensar al conjunto de dispositivos discursivos, normativos e institucionales que regulan y configuran la educación. En cierto sentido, está en cuestión la propia existencia de los “sistemas educativos nacionales”, a través de la generación de nuevos mecanismos de regulación y de su nueva configuración que podrían transformarlos en redes casi irreconocibles respecto de sus ancestros.

Un indicador de dicha intención refundacional es la fuerte presencia en la región de nuevas leyes de educación general o la adopción de amplios planes nacionales de reforma, que incluyen principios y propuestas organizacionales, administrativas, curriculares y pedagógico-didácticas diferentes a las características de etapas anteriores{3}.

Numerosos autores se han encargado de investigar y de reflexionar acerca de las tendencias de transformación y reforma educativa{4}. Sin embargo, la producción bibliográfica muestra ciertas descompensaciones. En tanto algunos aspectos están más considerados, otros permanecen significativamente ausentes o apenas si ameritan un par de páginas en el marco del tratamiento de otro conjunto de cuestiones.

En términos generales, puede decirse que se encuentran numerosos trabajos nacionales y algunos trabajos regionales acerca del qué, el por qué y el para qué de las transformaciones y reformas (Véase, por ejemplo, Carnoy, M. y de Moura Castro, C. 1996 y Reimers, F., y Tiburcio, L. 1994), pero una muy escasa producción respecto de quiénes y cómo las están llevando a cabo, con qué facilidades y con qué dificultades.

En este último orden de ideas, se encuentran algunos intentos por narrar y reflexionar acerca de la articulación existente y deseable entre distintos actores a la hora de producir definiciones sobre las políticas y estrategias a seguir en el sector educación (Véase, por ejemplo, FLACSO y otros, 1995 y Coraggio, J.L., 1995) o sobre los paradigmas propios de la administración educativa desde perspectivas conceptuales (Sander, B., 1996), pero muy pocos por describir y reflexionar qué es lo que ocurre con las prácticas de los actores en la cotidianeidad del diseño y de la puesta en práctica de las políticas educativas en los niveles superiores e intermedios de la administración pública.

La mayor parte de las investigaciones existentes se centran en el nivel de análisis del sistema educativo como un todo, de cada institución escolar o de las aulas; no en el nivel de análisis de la gestión municipal, provincial o nacional. Recientemente, algunos grupos investigaron algunos procesos específicos de la gestión pública, tales como la incorporación de conocimientos (Véase, por ejemplo, Brunner, J.J. y G. Sunkel, 1993 y Briones, G. y otros, 1993), y equipos responsables de alguna gestión intentaron recuperar lo hecho introduciendo componentes de reflexión acerca de las concepciones y tensiones existentes en su acción (Véase, por ejemplo, Devries, O. y colaboradores, 1993).

Pero, en realidad, la investigación educativa y la investigación acerca del Estado prestaron poca atención a las preguntas acerca del funcionamiento cotidiano del Estado en el sector educación. Esto resulta una seria carencia a la hora de intentar construir otro Estado, que sirva para producir otras políticas (Gurrieri, A.1987). Parecería que, al menos en lo que hace al sector educación, las reflexiones y propuestas acerca de cómo construir otro Estado tienden a venir más de la mano de los economistas preocupados por las cuentas fiscales que de los sociólogos y politólogo de la educación, y ni hablar de los pedagogos. Como si acaso fuera posible gestionar las reformas e impulsar las transformaciones sistémicas que son necesarias sin reforzar las miradas y la capacidad propositiva y gerencial respecto de ese cómo.

2. ¿QUIÉN PRODUCE LAS TRANSFORMACIONES EDUCATIVAS LATINOAMERICANAS?

Los primeros estudios acerca de las transformaciones educativas latinoamericanas asumían que eran el resultado casi directo, poco influenciado y poco intermediado por otros, de la aplicación de las leyes de los Poderes Legislativos a través de las instituciones de los Poderes Ejecutivos. Los gobiernos generaban políticas educativas inspiradas en las leyes. Dichas políticas modificaban la realidad, produciendo transformaciones.

Hace ya tiempo se sabe que en las transformaciones educativas ―como en cualquier otra transformación social― intervienen los discursos y las prácticas de múltiples actores. En este sentido, puede afirmarse que el propio diseño de las políticas educativas está fuertemente determinado por los intereses, las representaciones y las prácticas de numerosos actores en diversos escenarios y no sólo por la actividad del Congreso y su resultado normativo. Pero, además, esos escenarios, representaciones y prácticas están inscriptas en un campo que determina sus posibilidades, y al cual ―por supuesto― ellas mismas codeterminan.

Sin embargo, y pese a tal multiplicidad de presencias, parecería que en todos los países de América Latina son los Estados Nacionales quienes están propiciando, articulando, liderando y determinando en mayor medida los procesos de nueva regulación y configuración de los sistemas educativos en forma sostenida a través del tiempo. Los empresarios, los gremialistas y otros actores ejercitan en el sector ―más aún que los políticos que cíclicamente proponen reformas― un comportamiento errático y discontinuado: en ciertos momentos, se preocupan y ocupan de la educación y, en otros prolongados, se despreocupan o delegan las iniciativas en los Estados Nacionales.

Esto parece corroborar una hipótesis relativamente reciente de acuerdo a la cual era inútil discutir si el Estado debía o no intervenir en las transformaciones latinoamericanas, porque de hecho lo haría (Gurrieri, A., 1987).

El debate debía desplazarse hacia otras dos cuestiones. La primera consistía en revisar qué políticas debía llevar a cabo el Estado y la segunda en revisar cómo debía transformarse a sí mismo para poder cumplir con su nuevo contrato.

En relación a la primera cuestión, las sociedades latinoamericanas debían llegar a nuevos consensos respecto de cuáles eran las tareas que dejaban en manos de los Estados y cuáles las que asumirían a través de sus otras instituciones. La segunda mitad de la década de los ’80 y el primer quinquenio de los ’90 parece haber sido el tiempo para avanzar en el logro de un cierto protoconsenso en relación con estas cuestiones. Amplias corrientes de opinión y los grupos hegemónicos dentro de los partidos de gobierno parecen haber coincidido en la necesidad de cambiar el foco de las prioridades respecto de las tareas que, de acuerdo a este nuevo contrato, quedarían en manos de los Estados nacionales. La prestación directa de los servicios educativos, sin haber sido enajenada de los Estados, fue más clara y abiertamente visualizada como una responsabilidad a compartir con la sociedad. En cambio, la convocatoria a la concertación, la información y evaluación, la compensación de diferencias y la promoción de la innovación y transformación pedagógica, fueron enfatizadas como funciones a cumplir desde los Estados. (Tedesco, J.C., 1987; Braslavsky, C., 1991 y Filmus, D., 1996).

En principio, esto parece haber significado una opción entre dos alternativas. Pero estas alternativas no son las mismas que se plantearon hace treinta años. Ya no se trataría de optar entre Estado Docente o Estado Subsidiario, sino entre Estado Prescindente y Estado Promotor. En tanto el primero se constituiría en recaudador y financiador de las fuerzas del mercado, el segundo se constituiría en regulador y configurador de un nuevo sistema educativo.

La opción por el Estado Prescindente habría sido consistente con atribuirle una función de “regulación mínima”, que le habría exigido focalizar la atención en las demandas por educación y en los resultados esperados del proceso educativo, desde una perspectiva de reactualización de la “modernidad” sin preocupación por sus “caras oscuras” (Giddens, A., 1994), representadas en el caso educativo por el desgranamiento, la repetición, el fracaso escolar y la segmentación.

La opción por el Estado Promotor reclama que se focalice la atención en los marcos de referencia y en los sistemas y procesos necesarios para atender las necesidades educativas, desde una perspectiva de actualización de la modernidad transitada por la preocupación ―más o menos consecuente― por superar sus “caras oscuras”.

Por eso presta atención al conjunto de funciones enunciadas más arriba incluyendo entre ellas a la promoción de la innovación y transformación pedagógica, ciertamente omitida en todo planteo que se oriente a construir un Estado prescindente.

Pero resulta que el sector educación de la red institucional del Estado fue creado cuando el mismo debía asumir protagónica y predominantemente la función de prestación directa de los servicios. En consecuencia, la nueva concepción acerca de la función de los Estados exigía una fuerte revisión acerca de su propia organización, sus perfiles profesionales, su relación con los establecimientos educativos y otra serie de cuestiones. Exigía que el sector educación de los Estados latinoamericanos no sólo fuera capaz de alimentar un proceso de nueva regulación y configuración de los sistemas educativos, sino que fuera ―al mismo tiempo― capaz de repensarse y de volver a regularse y a configurarse a sí mismo.

En síntesis, se trataría de pasar de la vieja concepción del Estado docente, propia del siglo XIX latinoamericano, a una nueva de sociedad educadora. Pero reconociendo que aquello sólo puede convertirse en realidad gracias a un activo papel de los Estados Nacionales, ahora concebidos como promotores que articulan concertaciones para definir políticas, informan y compensan solidariamente y que, al mismo tiempo que asumen esas tareas, se reorganizan a sí mismos para poder definir políticas y cumplirlas más eficaz y eficientemente.

Las reformas educativas de los ’90 pudieron iniciarse en América Latina gracias al imperativo de la necesidad y con una alta cuota de voluntarismo. En muchos casos, dicha iniciación se realizó ―como veremos más adelante con algo más de detalle― a través del montaje de estructuras paralelas a las de las plantas funcionales permanentes de los Ministerios.

En esas condiciones de precariedad, se han dado pasos significativos para pasar de una planificación centrada en el Plan Libro a una planificación situacional y operacional (Matus, C., 1987); o de acciones centradas exclusivamente en la coyuntura y en los medios, a otras que intentan equilibrar coyuntura con mediano y largo plazo y poner los medios al servicio de la resolución de los problemas educativos de la gente.

Sin embargo, es posible dudar de que esos pasos hayan iniciado en todos los países un proceso irreversible de reforma del sector educación de los Estados Nacionales y es probable que sean todavía absolutamente insuficientes para sostener una transformación modernizadora y equitativa de los sistemas educativos. Las afirmaciones precedentes pueden considerarse inscritas en una suerte de escepticismo optimista. Seguramente llamará la atención leer esta asociación de términos. La misma intenta reflejar, por un lado, la detección de múltiples señales acerca de las limitaciones existentes en la dinámica de los Estados Nacionales para cumplir con las asignadas funciones de “regulación necesaria” pero, por el otro, la convicción de que si esas limitaciones se detectan y se encaran, es posible superarlas. Si esto no fuera así, seguramente las posiciones neoliberales, que en este momento no tienen en el sector educación la penetración que algunos críticos de las políticas educativas latinoamericanas le adscriben, avanzarían con sus alternativas: destrucción de la educación pública, generalización del voucher, anulación de marcos curriculares compartidos.

La posibilidad de configuración de un sector educativo dentro del Estado que asuma las funciones mencionadas no depende, sin embargo, exclusivamente de lo que ocurra consigo mismo sino, en medida importante, de lo que ocurra con todo el Estado, proceso que, por otra parte, las tendencias del sector educación contribuirán a codeterminar. Por eso es importante examinar lo que se podría llamar “la solución dominante” a los problemas existentes relacionados con la configuración y el tamaño del Estado, en primer lugar el tema de la reforma del mismo (Cosse, G., 1994).

Tal como está siendo propuesta o implementada en la mayor parte de los países de América Latina, la principal estrategia para la reforma del Estado consiste en la reducción de su tamaño, sus roles de empresario y de prestación de servicios, así como de sus funciones de regulación y orientación. La misma confunde dos niveles totalmente distintos de “estatalidad”. El primero, refiere a lo que podría ser sintetizado como la hiperdimensión burocrática: muchos más funcionarios que los necesarios, clientelismo, ineficiencia, corrupción, lentitud, opacidad, carácter indiscriminadamente subsidiador del Estado, amplitud del sector empresarial público, etc. El segundo, consiste en el papel regulador y orientador, planificador del Estado (Cosse,cit.).

De tal modo, cuando se habla de “reforma del Estado” se alude indistinta y ambiguamente al tamaño y a la función. El sobredimensionamiento excluyente de la estrategia de reducir la hiperdimensión estatal está implícitamente articulada a la desvalorización del papel regulador y orientador del Estado y a la valoración del mercado como organizador del desarrollo. Explícita o ―más a menudo implícitamente―, subyace la concepción de que la crisis fiscal que recorre el mundo es atribuible básicamente a que el Estado está sobre cargado por un espiral estructuralmente ascendente de demandas imposibles de satisfacer que llevan, tarde o temprano, a una situación de ingobernabilidad. Por lo tanto, la única y suficiente solución sería achicar el Estado y privatizar los servicios públicos.

Lo primero a señalar es que a menudo ―aún en trabajos académicos valiosos― al analizar las razones del fracaso en el largo plazo de la capacidad de reproducción expansiva del Estado de Bienestar, o de su devenir en Estado de Malestar (Bustelo, E., 1993), se anota como una de las razones centrales todos los vicios antes mencionados ―y otros― de la burocracia pública. Sin embargo, parece necesario distinguir dos niveles de tal cuestión. Por cierto, se sabe que las organizaciones complejas, y especialmente las organizaciones públicas, tienden a garantizar su reproducción ―si fuera preciso― definiendo nuevos fines institucionales o reformulando los que le son dados desde los niveles políticos de decisión. También se sabe que la burocracia pública tiende a estructurar un conjunto de mecanismos de autoprotección, entre los cuales la complejidad de los procedimientos y la opacidad de la información que maneja tienen una gran importancia (Oszlak, 1984, Crozier y Friedberg, 1990). Finalmente, se han registrado múltiples situaciones en las cuales las organizaciones burocráticas o técnicas tienen fuertes restricciones para adaptarse a cambios en las políticas por el efecto de arrastre de lógicas y culturas institucionales construidas históricamente (Cosse, 1991).Todo esto es cierto.

Pero sería erróneo adjudicar los problemas del aparato estatal sólo a la dimensión explicativa mencionada. Esta aproximación implicaría eximir al sistema político de la responsabilidad por tales males. Por el contrario ―y es muy relevante que rara vez aparezca mencionado― buena y decisiva parte de esos problemas pueden ser imputados a lo que el sistema político hizo y hace de la administración pública. Veamos dos ejemplos.

El gigantismo de la planta de funcionarios estatales se debe fundamentalmente a que los gobiernos usaron a la administración pública para dar empleo, que no era generado por el sistema productivo. Además, ese uso se hizo en el marco de estrategias clientelares de reproducción política. Se debe también a la baja capacidad de la sociedad para controlar al Estado en los períodos preautoritarios.

La ineficiencia del Estado puede asociarse sin dificultades a distintos factores que operan en niveles diversos. La ineficiencia de las empresas públicas puede imputarse, entre otras cosas, a la política de tarifas subsidiadas ―para los trabajadores y las empresas― que volvió inviables políticas de mantenimiento razonables y de reinversión tecnológica. También a la política de “tierra arrasada” de las nuevas autoridades, a veces de otro partido y a veces del mismo. Cuando cambian los mandos políticos, cambian también los equipos asesores, los técnicos, las prioridades y, a menudo, las políticas. Por otra parte, importantes sectores sociales y espacios del sistema académico sancionan ―a excepción de algunos países, como tal vez Chile― la participación en organizaciones del Estado de personalidades independientes, por considerar que la misma implica un aval partidario. En consecuencia, se generan círculos viciosos como resultado de los cuales hay más políticas de gobierno que políticas de Estado.

Por lo tanto, el sistema político tiende a introducir factores de partidización, irracionalidad y arbitrariedad en la burocracia pública, sin mencionar los vaivenes de los regímenes desde la democracia al autoritarismo y viceversa, donde la arbitrariedad e incertidumbre es aún mayor. Por eso, reiteramos que, en gran parte, la administración pública es ―y probablemente continuará siendo― el resultado de lo que el sistema político hizo y hace de ella, además de otros factores históricos. Por ejemplo, no pocas veces políticas de jubilaciones anticipadas, indemnizaciones, etc. orientadas a reducir el gasto en personal, producen un vaciamiento de los mejores cuadros profesionales, que tienen oportunidades alternativas en el sector privado o el extranjero; o paradojalmente, como ha sucedido en Argentina, muchos de ellos salen de la planta y reingresan como contratados porque después de todo alguien calificado tiene que hacer algunas cosas. Lo paradójico de esta situación es que reingresando al Estado de esta manera resultan significativamente más costosos porque sus honorarios comienzan a regularse por un mercado que comienza a reconocer a quienes tienen altas competencias profesionales como trabajadores simbólicos y a remunerarlos en consecuencia.

De todos modos, algunos de los movimientos mencionados pueden resultar convenientes desde dos perspectivas. La primera consiste en el avance de una racionalidad meritocrática y la segunda en la reducción del volumen global del gasto. Condición para que estas dos ventajas comparativas valgan la pena sería que realmente se inscriban en un proceso de reforma estructural del Estado hacia un perfil de promotor altamente eficiente en el logro de los principios de calidad y equidad de los servicios.

La reforma de las lógicas de funcionamiento del Estado implica abordar cuestiones como aumentar los grados de libertad de los diversos segmentos institucionales en la ejecución de políticas y en temas como la fijación de salarios y reclutamiento de personal, reducción de reglamentos que regulan los gastos y especialmente los controles ex-ante, presupuestos por períodos de dos o tres años y mayor flexibilidad en los movimientos entre partidas, procedimientos rigurosos de selección de personal profesional, contratos de entre dos y cuatro años, etc. (Cf. Crozier,1992).

Si se observan los ejes centrales de lo que se ha dado en llamar “la reforma del Estado” se advierte que varios de estos problemas no están siendo considerados con suficiente energía{5}. El esfuerzo principal ―ya se ha dicho― se dirige por lo general a reducir la estructura estatal, los gastos de operación y la planta de funcionarios. Es por lo menos discutible que esto por sí sólo produzca efectos importantes en términos de la eficiencia y la transparencia del Estado para cumplir sus objetivos, cualquiera que estos sean.

Sin embargo, en la última década emergieron en este cuadro por lo menos dos innovaciones relevantes. Las mismas se asocian a la duración y a la composición de los elencos de conducción del sector educación.

Los elencos de conducción del sector educación, al menos en Argentina, Brasil y Chile posautoritarismo, tienden a durar más tiempo en sus cargos que los precedentes. En Chile, hay equipos que ya han durado 8 años. En Uruguay ―cuyo gobierno de la educación consiste en un órgano colectivo y colegiado elegido con intervención del Parlamento― han permanecido consejeros después del cambio de gobierno de Lacalle a Sanguinetti. En Argentina y Brasil, o en otros países como República Dominicana, la duración de los equipos nacionales como tales ha sido bastante más breve, pero los profesionales formados y eficientes han tendido a mantenerse en el sector, reemplazando lentamente a los funcionarios menos formados y menos eficientes. En la República Dominicana, permanecen numerosos equipos profesionales después del cambio de gobierno del Presidente Joaquín Balaguer y de la asunción de Leonel Fernández. Los elencos de aproximadamente un 20% de las provincias argentinas y de algunos estados brasileños también tienden a mantenerse en sus cargos, al menos durante un período electoral, pero también cuando se reeligen gobernadores, lo que sucede con cierta frecuencia. Esto es, sin duda, un factor de estabilidad en el desarrollo de políticas y una condición necesaria (aunque no suficiente) para que las políticas públicas instrumenten una intervención estatal con objetivos de ―al menos mediano plazo{6}.

La composición de los equipos de conducción del sector educación se ha modificado considerablemente. Si bien en cada uno de los casos nacionales existen particularidades importantes, en todos ellos participan ―tal como se anticipara en la presentación― ciertos perfiles de “trabajadores simbólicos”. Investigadores que han hecho su itinerario en instituciones académicas dinámicas o en organismos internacionales deciden por sí mismos ingresar a la política a través de cargos electivos o son convocados por gobiernos de distinto perfil político e ideológico (Alfonsín, Menem, Sanguinetti, Aylwin, Frei, Borja, Balaguer, Fernández, etc.) como Ministros, Secretarios, Directores de Programas, etc. Un ejemplo de esto por fuera del sector educación lo constituye el nombramiento de Domingo Cavallo al frente del Ministerio de Economía de la Argentina, quien convoca a un número importante de funcionarios provenientes de otro circuito de instituciones académicas ágiles; por ejemplo el IERAL, de la Fundación Mediterránea, nutrido por egresados de Universidades norteamericanas de alto prestigio.

Alguno, como Fernando Henrique Cardoso, realiza una carrera política que termina en la Presidencia. En lo que a la convocatoria para puestos ejecutivos se refiere, no se trataría siempre con esto ―necesariamente― de una estrategia de mejorar la capacidad profesional instalada en el aparato estatal ―aún cuando se combine con otras de efecto parcial―, sino fundamentalmente de algo así como incrustar en los niveles de decisión a estos ex-académicos o funcionarios internacionales, otorgándoles márgenes relativamente significativos de libertad y de recursos. Conviven en esos espacios con colegas reclutados meritocráticamente de otros espacios, tales como escuelas innovadoras, la propia política y estructuras intermedias de gestión. Lo hacen también en muchos países con otros reclutados de acuerdo a una lógica clientelar o corporativa, de acuerdo a viejas prácticas que no han dejado de existir y de ser exigidas{7}.

Sin embargo, y pese a todo, la innovación no deja de ser importante en términos de las tradiciones de reclutamiento de los equipos ejecutivos del sector educación, habitualmente procedentes de leales grupos partidarios. Más, en general, podría señalarse que esta persistente tendencia a la incorporación de trabajadores simbólicos ―en particular de los “investigadores o pedagogos reformadores”― puede visualizarse como una forma poco tradicional y, por lo tanto, innovadora de renovación en los partidos. Sobre una tradición en la que era frecuente que para tener cargos en el sistema decisional público se privilegiaran la lealtad, el esfuerzo y la antigüedad partidaria, se sobreimprime la práctica de premiar la producción y la imaginación intelectual y pedagógica. Esto implica, además, abrir un espacio a la innovación y a la creatividad que ―se supone― estos nuevos actores pueden generar.

Por otra parte, esta innovación no deja de introducir, junto a las nuevas oportunidades, nuevos conflictos y tensiones, que tienen en cada país y sector sus especificidades. En un contexto donde el discurso hegemónico de una parte significativa de los grupos de poder asimila reforma con achicamiento del Estado, prestando poca atención a la necesidad de que exista un nuevo Estado con nuevas y fortalecidas funciones o al cambio en las lógicas de funcionamiento del mismo aparece ―paradojalmente― esta nueva realidad. Se establece un protoconsenso social respecto de las nuevas funciones que el estado Nacional tiene que cumplir en el sector y un número nada desdeñable de intelectuales pasan de focalizar su trabajo en la explicación a la acción, transformándose en “trabajadores simbólicos” que ―en una adecuada articulación con otros― pueden contribuir a gestar a ese Estado con sus nuevas funciones como un actor clave de los procesos de reforma educativa para una transformación democratizadora. Desde ese nuevo rol, discriminan una cantidad de obstáculos pero también una serie de elementos facilitadores de las reformas y las transformaciones educativas.

3. ¿CÓMO SE PRODUCEN LAS REFORMAS EDUCATIVAS DE LOS 90?

Nadie puede hoy dudar que realmente en América Latina existen los procesos de transformación y de reforma educativa a los que se ha hecho referencia en páginas anteriores. La presencia de un proceso de transformación y de reforma al interior de las instituciones estatales encargadas de impulsarlas son, en cambio, más allá de las dos características señaladas ―mayor continuidad y cambio de perfil de los equipos de gobierno― menos evidentes. Sin embargo, esas dos características, combinadas con la necesidad de rendir cuentas, siempre presente en las sociedades democráticas, y con el hecho de que haya "algo para hacer"{8}, han ido configurando ciertas tensiones en el accionar de las instituciones encargadas de conducir las reformas educativas, que ―de resolverse satisfactoriamente― pueden constituir la iniciación de una dinámica de innovación permanente en el seno del aparato estatal.

Dichas tensiones pueden reconstruirse a partir de identificar aspectos en conflicto que no deberían asumirse como dilemas. Esto quiere decir que el estilo de gestión a construir debería asumir que existe el problema de compatibilizar, articular o armonizar cuestiones que permanentemente parecen colisionar. De la efectiva articulación de esas cuestiones puede depender la viabilidad de las reformas y su impacto para direccionar y articular las transformaciones. Por eso cada una de las tensiones encierra un desafío, cuyo mayor o menor grado de superación condicionará en alguna medida el tipo de reforma y de transformación educativa que tendrá lugar en cada país. "La reforma no es un objeto que pueda ser instalado en un lugar determinado, ni tiene propiedades esenciales que estén esperando ser descubiertas" (Popkewitz, Th., 1995:41), sino el resultado de la particular dinámica que establecen los actores en torno a las cuestiones de la agenda.

3.1. Las tensiones acerca de la función de la educación

En una investigación acerca de la conducción educativa al comienzo de la reconstrucción de la democracia en América del Sur, llevada a cabo en uno de los países de la región, se caracterizó a la misma como de “desjerarquización cognitiva” (Braslavsky, C. y Tiramonti, G. 1990). El estilo de gestión calificado de ese modo consistía en que los actores responsables del diseño, la ejecución y evaluación de las políticas educativas tendían a atribuirse funciones vagas e indeterminadas, desvinculadas de los procesos de transmisión de conocimientos.

Las gestiones de “desjerarquización cognitiva” se asociaban a lo que se dio en llamar vaciamiento de contenidos significativos de las escuelas y colegios y a una visión de la democracia como un conjunto de reglas de juego vinculadas fundamentalmente a la participación de los actores y no a la eficacia de dicha participación en orden al mejoramiento de la calidad de vida. Desde esa visión, era consistente que en las primeras etapas de la recuperación democrática en América del Sur se prestara más atención a las modificaciones en las pautas o reglamentos de convivencia, por ejemplo en los casos argentino y uruguayo y en algunos estados del Brasil, que a las cuestiones asociadas a la distribución y enriquecimiento de saberes.

Por otra parte, dichas gestiones percibían también los estragos causados en la educación por el empeoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de significativos sectores de la población. En consecuencia, visualizaban claramente la necesidad de garantizar oportunidades educativas equivalentes a partir de la compensación de diferencias, a través de programas estatales que proveyeran a los alumnos de sectores populares de aquellos elementos imprescindibles para participar de procesos educativos razonablemente exitosos: útiles, libros, cuadernos, etc. En dicho marco se entiende que, en algunos países, como por ejemplo durante el primer gobierno de la recuperación democrática chilena, se prestara especial atención al diseño de programas compensatorios.

Los avances en las elaboraciones conceptuales de la sociología crítica de la educación y del cognoscitivismo pedagógico, por un lado, y el primer plano alcanzado en la opinión pública por las teorías acerca de la sociedad del conocimiento, por el otro, contribuyeron a resignificar el contrato del sistema educativo y de las escuelas con los contenidos y, en particular, con el conocimiento. Este nuevo contexto ideológico obligó a un cambio en los énfasis de las gestiones educativas que, poco a poco, fueron ubicando en el centro de sus preocupaciones al conocimiento. Probablemente sea este cambio el que esté en la base de la convocatoria a los “intelectuales reformadores” y de la disposición para asumir responsabilidades conjuntamente con ellos.

A pesar de esto, y probablemente en beneficio de un equilibrio en la búsqueda de los objetivos de calidad y eficiencia con los de equidad y eficacia, la rejerarquización cognitiva por parte de las gestiones educativas coexiste con la presencia de otra serie de preocupaciones tales como la compensación de diferencias. A la hora de decidir y ejecutar las políticas educativas, la compatibilización de estas cuestiones, generalmente enfatizadas por diferentes sectores de la gestión, es uno de los desafíos a enfrentar.

3.2. Las tensiones entre consenso social y eficiencia

Se ha propuesto aquí que la rejerarquización del conocimiento como elemento central de las reformas de los ’90, y como una de las columnas vertebrales que orienta los procesos de selección y la actuación de los funcionarios del sector, deviene de la existencia de un fuerte consenso social acerca de la importancia del conocimiento. Pero, más allá de esta cuestión de alto nivel de abstracción, el grado de consenso societal acerca de la necesidad de la reforma educativa es diferente en los distintos países de América Latina. El mismo determina, por un lado, una parte importante de la viabilidad de las reformas así como de su alcance y, por el otro, el tipo de acciones a las cuales deberá ser afectada una porción significativa de la energía institucional.

En efecto, en los casos en los que no hay un consenso fuerte en el conjunto de los actores estatales y extraestatales que intervienen en el escenario educativo, es necesario consumir un volumen importante de energía institucional y de tiempo en la conquista de los montos necesarios de presupuesto educativo y en el manejo de las tensiones, las fricciones y los conflictos implicados en cada área objeto de políticas.

Es posible que, en este momento, Chile sea el país donde existan más altos niveles de consenso respecto de la necesidad de políticas educativas orientadas desde el Estado para transformar la educación y de la orientación de esas políticas, así como de su carácter prioritario en el conjunto del gasto público. Esto ―sumado a las comparativamente más favorables tendencias económicas― facilita la conquista de porcentajes relevantes del presupuesto para esta finalidad y disminuye la energía puesta en arduos debates con actores extraestatales claves en la educación de casi todos los países de la región (por ejemplo, la Iglesia Católica), así como de segmentos de otras áreas del Estado y del gobierno.

En el caso uruguayo, la falta de un fuerte consenso explícito acerca de la necesidad de producir un cambio educativo impuso a las propias autoridades del sector, al comienzo del segundo gobierno de Sanguinetti, la necesidad de “hacer campaña” públicamente para que el Parlamento aumentara los recursos para la educación que estaban previstos en el Proyecto de Presupuesto del Poder Ejecutivo.

En Argentina, la ausencia de consenso entre la jerarquía de la Iglesia Católica y los sectores afines a la educación laica, así como la pretensión de sectores de la primera de imponer una orientación fundamentalista a los contenidos curriculares , impuso a las autoridades del sector de este país la necesidad de destinar durante casi un año un volumen significativo de energía a numerosos debates públicos y privados y a un sinfín de negociaciones para encontrar formulaciones que pudieran ser razonablemente aceptadas por parte importante de los sectores involucrados y afectados por la reforma educativa.

La segunda dimensión en lo relativo a la implementación consiste en que muchas veces los gremios ―hay excepciones altamente significativas, como por ejemplo la Asociación Dominicana de Profesores― han sido opositores o críticos no constructivos de los procesos de reforma{9}. Por lo general, esa oposición responde a que los procesos de reforma implican en algún momento un cambio en las reglas de juego históricas del sistema educativo (la inamovilidad de los cargos, la antigüedad como criterio central de premio salarial, la exigencia de capacitación, el cambio en el sistema de acreditación de la situación de enfermedad, etc). Algunos de estos puntos, en particular el primero, son fuertemente temidos en contextos de desocupación e inestabilidad laboral creciente, característicos de numerosos países de la región.

Revertir esa situación es extremadamente difícil en un contexto de desconfianza derivado de la constante presión por profundizar el ajuste fiscal y requiere, además, de tiempos de los que a veces en la búsqueda de resultados rápidos se cree no disponer. Persiguiendo una supuestamente posible eficiencia inmediata se omite insistir en la búsqueda de consensos con actores significativos de la cotidianeidad escolar, con lo cual en ocasiones se pierden oportunidades de construir condiciones para una real eficacia a través de procesos menos rápidos pero, a la larga, también más eficientes.

Obtener equilibrios razonables entre la construcción de consensos y la ejecución eficiente de las políticas educativas es el segundo de los desafíos a encarar. El mismo se asocia además a otro grupo de tensiones. Se trata de las que existen entre la tentación de los Estados nacionales de volver a ejecutar por sí y la necesidad de lograr la movilización de una gran diversidad de actores en los procesos de transformación educativa.

3.3. Las tensiones entre ejecutar y dinamizar e instrumentar

La cuestión de la construcción de consensos en el marco de la transformación educativa no se agota con el logro de acuerdos respecto de qué hacer o de qué enseñar, sino que abarca todos los aspectos vinculados a las tomas de decisiones y a la ejecución de las políticas educativas.

Supuesto el logro de un acuerdo respecto del hecho de que los sistemas educativos existen en función de un contrato social que les impone la distribución y generación de condiciones para la reproducción y acrecentamiento de conocimientos, en el marco de ciertos modos de hacer propios de la modernidad y de valores democráticos compartidos, y la existencia de consensos relativamente amplios respecto de qué quiere decir ese contrato, es necesario construir efectivamente el lugar del nuevo Estado en el escenario educativo, en el medio del conjunto de actores que se articulan al mismo acuerdo.

En las últimas décadas, dicho conjunto de actores se ha diversificado y cada uno de ellos ha crecido en protagonismo. En muchos países, el sector privado ha crecido. Las municipalidades tienden a involucrarse más fuertemente en el sector. En el caso de los países federales, los Estados o provincias adquirieron una mayor presencia.

Por otra parte, el proceso de recuperación de una función para el Estado Nacional parece generar, en un primer momento, una necesidad de ejecución directa de acciones hacia los establecimientos educativos. En los países donde ellos no están a cargo de la prestación directa de los servicios, por ejemplo en la Argentina, el primer impulso consiste en reinventar acciones que beneficien directamente a las escuelas, evitando la intermediación de las administraciones provinciales. Se trata de buscar una conexión inmediata entre los organismos del Estado Nacional y cada una de las unidades escolares. Esta búsqueda es alentada fundamentalmente desde algunos funcionarios de extracción y con roles predominantemente políticos, probablemente porque las acciones directas con las escuelas aparezcan como aquellas que pueden ser ejecutadas más rápidamente, aún antes de que se avance en consensos para las políticas nacionales de mediano y largo plazo, y ―al mismo tiempo― como aquellas que permiten una más rápida capitalización electoral.

Esa generación de políticas de ejecución directa tiene muchas facetas. Permite, efectivamente, dinamizar con relativa rapidez a un conjunto de establecimientos y actores. Pero, al mismo tiempo, puede iniciar un foco de resistencia por parte de aquellos otros actores ―administraciones provinciales, directores― que habían sido depositarios de poder en anteriores procesos de delegación del mismo al calor de la enajenación de responsabilidades por parte de los Estados en períodos previos. Por otro lado, aparecería como contradictoria en relación con las propuestas de descentralización y de fortalecimiento de la autonomía de las instituciones educativas.

Como alternativa a la ejecución directa en los establecimientos educativos se propone que el Estado nacional dinamice e instrumente a todos los otros actores del escenario educativo, lo cual quiere decir que asuma realmente las funciones mencionadas más arriba a través de acciones de investigación y desarrollo, de capacitación de funcionarios intermedios y de asesoramiento. Esta alternativa es promovida en mayor medida por aquellos funcionarios con mayor trayectoria en la investigación y en la capacitación, entre ellos por la mayor parte de los “intelectuales reformadores” y ―en algunos casos― por funcionarios con experiencia en espacios descentralizados o en gestiones estaduales o provinciales, que mantienen una doble perspectiva: la del rol que ocupan en los organismos centrales y la del rol que ocupaban en la conducción estadual o provincial. Otros funcionarios de origen estadual o provincial demorarían, en cambio, un cierto tiempo hasta percibir la diferencia en las posibilidades de uno u otro rol, y tenderían a intentar recrear el tipo de actividades que desempeñaban exitosamente en sus lugares de origen, sin avizorar otro tipo de constelación para los nuevos Estados nacionales.

El desafío consiste, en este caso, en seleccionar adecuadamente algunos programas y áreas para la intervención directa, pero concertada con otros actores, sin que esto inhiba o distraiga de la necesidad principal de dinamizar e instrumentar al conjunto de los actores que intervienen en los procesos de transformación. Todo ello, tratando de que las acciones de intervención directa sirvan para dar satisfacción al contexto de referencia de las autoridades políticas, cumpliendo los requisitos de calidad académica que exigen los contextos de referencia de los trabajadores simbólicos y de seguridad jurídica y administrativa que concitan la satisfacción de las plantas permanentes.

A partir de lo desarrollado hasta aquí, se puede percibir que las tensiones mencionadas, junto a otras, tienen que ver con los variados contextos de referencia hacia los cuales tienden puentes la diversidad de actores que coexisten y cooperan en los procesos de gestión de las reformas educativas.

3.4. Las tensiones derivadas de la conexión con diferentes contextos de referencia

En efecto, y planteado muy esquemáticamente, mientras que los funcionarios con responsabilidad política (Ministros, Secretarios, etc.) tienen como su principal contexto de referencia al gobierno y al sistema político, los intelectuales insertados en otras funciones del Estado tienen como su principal contexto de referencia al sistema académico y al sector de la opinión pública, integrado por sus antiguos lectores. Los pedagogos reformadores tienen como su marco de referencia a las escuelas y a los estratos intermedios de la conducción. Los funcionarios de larga trayectoria en la administración pública y el segmento administrativo en general suelen tener como principal contexto de referencia al sistema normativo.

Una de las primeras cuestiones que llaman la atención a los “analistas simbólicos” cuando interactúan con los funcionarios de origen o ―al menos― de larga trayectoria política, es el análisis de todo lo que se les propone desde la perspectiva del Gabinete y del Presidente respectivo. Estos nuevos miembros de las gestiones educativas, en ocasiones, tienen la sensación de que las reformas educativas se producen para 10 o 12 personas, cuyas evaluaciones de las tendencias y de los hechos, a veces, tienen más peso a la hora de ponderar las políticas a seguir que las de cualquier otro grupo o sector que las da a conocer a través de la prensa independiente. Por otra parte, uno de los principales puntos que sienten que les es discutida desde los perfiles de origen más “político” es su baja disposición a la negociación de principios, en aras a la viabilidad de los proyectos.

Por último, el hecho de que el principal contexto de referencia de los funcionarios de las áreas administrativas y contables y de muchos docentes devenidos en técnicos{10} sea el sistema de reglas y rutinas procedimentales, hace que prefieran seguir las normas, aunque éstas impidan, retarden o dificulten la ejecución de las políticas. Una consecuencia frecuente de esta conocida lógica de la burocracia pública radica en la enajenación de responsabilidades por los resultados. De acuerdo al testimonio de varios de los entrevistados en distintos países, los funcionarios de las plantas permanentes de los Ministerios ―siempre hay excepciones― suelen no sentirse responsables por el resultado de sus acciones, sino sólo por el cumplimiento de las normas; en tanto los funcionarios de origen político o intelectual, tienden a preferir violar o cambiar las normas, antes que arriesgar el resultado de las políticas o la misma puesta en práctica de los proyectos.

Por otra parte, los contextos de referencia de los funcionarios políticos y burocráticos hacen que ni unos ni otros tiendan a utilizar los resultados provenientes de las investigaciones empíricas ni de la comparación internacional. Para los primeros, son más importantes las opiniones del sentido común instalado en su contexto de referencia. Para los segundos, la consistencia de las propuestas con lo preexistente. Pero, en tanto los primeros tienen más flexibilidad para introducir nuevas fuentes de información y maneras de analizarla, los segundos tienden a resistirlas como forma de acrecentar el monopolio que ejercen sobre la información existente, su forma de presentarse, sus métodos de producción, etc. Perciben que, en tanto no se amplíe el espectro de información disponible en un determinado momento, su fuente de poder permanecerá inalterada. Por otra parte, su control acerca de normas, procedimientos y rutinas, procurando que los otros actores estatales permanezcan en la incertidumbre, define un segundo nivel de ejercicio de poder (Crozier, M., y E. Friedberg, cit. y Oszlak, O., 1984).

A su vez, los intelectuales reformadores tienden a producir nueva información, a relacionar las variables que la configuran de nuevas maneras, en fin, a producir nuevo conocimiento. Con todo esto perturban a la estructura administrativa-contable y a los mandos medios tradicionales y generan expectativas ―en ocasiones― excesivas respecto de los productos y procesos que pueden proveer, ya que la información sin adecuados procesamientos políticos, estratégicos y administrativos no es nunca por sí sola un insumo suficiente para garantizar ninguna gestión. Los intelectuales, por su parte, a veces carecen de sentido de la empatía con los políticos, sus urgencias y sus problemas de manejo de restricciones o condicionamientos generados en el sistema gubernamental o político.

En este caso, el desafío consiste en compatibilizar las valencias hacia los distintos contextos de referencia, en diversificar las fuentes de información y en consecuencia de poder. Esto no siempre es sencillo, particularmente porque atender a estas cuestiones implica un manejo sumamente complejo de tiempos diferentes.

3.5. Las tensiones entre los tiempos políticos, profesionales y burocráticos

Una nueva mirada sobre el proceso de decisiones específico de las reformas educativas latinoamericanas de la década de los ’90 permite especificar algunas de las ideas centrales generadas en la teoría de las decisiones públicas. A menudo, los procesos de decisiones son visualizados como una secuencia en términos de identificación de problemas, generación de éstos como una “cuestión pública”, ingreso a la agenda de decisiones mediante un complejo juego de diversos actores públicos y privados, y decisión. Sin embargo, esa nueva mirada sugiere que los procesos no son tan lineales y que hay diversos itinerarios para llegar a la decisión, y luego al proceso de implementación, de acuerdo al contenido sustancial de la misma y a la trama específica de actores que se configura en cada caso. A veces, los costos no monetarios (tiempo, energía, negociaciones, etc.) son tan altos y/o compleja la red de actores ―públicos o privados― a involucrar para que la decisión tenga el consenso o respaldo suficiente, que finalmente la decisión no se toma, o se la toma cuando ya ha pasado la mejor coyuntura para hacerlo.

Esto implica que se requiere de un buen acoplamiento entre los niveles políticos y técnico-profesional para no consumir energía política y profesional inútilmente y para encontrar los mejores itinerarios para cada proceso decisional.

Una de las principales tensiones para conseguir dicho acoplamiento parece radicar en la existencia de cuatro tipos de tiempos cuyas lógicas son distintas: los tiempos políticos, los tiempos técnico- profesionales, los tiempos burocráticos y los tiempos pedagógicos.

Los tiempos políticos se definen a partir de los objetivos y tácticas del Gobierno o del Ministro de Educación en el contexto de las relaciones de fuerzas políticas, las necesidades de consolidar o establecer posiciones en función de las acciones de otros actores políticos o de tensiones generadas con actores corporativos. Por otra parte, los tiempos políticos se rigen por calendarios externos a los procesos de reforma y transformación educativa y están asociados a las agendas electorales.

Los tiempos técnico-profesionales se definen como el recorrido requerido para construir determinado producto del conocimiento convincente por el aval empírico y argumentativo que pueda acompañarlo, dándole mayor legitimidad y consistencia. Este recorrido tiene aparentemente poco que ver con las agendas electorales o, más genéricamente, con los tiempos políticos. Sin embargo, su falta de acoplamiento a ella, por ejemplo a través de la ausencia de etapas autocontenidas que coincidan con la previsión de cambios en los elencos gubernamentales, puede llevar a perder grandes inversiones de tiempo y de dinero, por la incapacidad de demostrar ante los nuevos elencos la necesidad y viabilidad de continuar con ciertas políticas y estrategias.

Los tiempos burocráticos se definen como el recorrido requerido para cumplir con todos los pasos definidos por las normas, sin correr riesgos administrativos ni jurídicos. En una investigación ya citada (Braslavsky, C. y Tiramonti, G. 1990) se pudo detectar que el miedo al sumario tiene una fuerte presencia entre los funcionarios de carrera. En el contexto de ajuste estructural existente en la Argentina, por ejemplo, dicho temor se acrecienta hasta orientar un gran conjunto de acciones hacia el inmovilismo. Cuando las alianzas político-técnicas son sólidas y perdurables en el tiempo, es posible conquistar a importantes sectores de la administración y utilizar su saber acerca de las normas y procedimientos, en tanto que lo que suele suceder es que otro sector se siente marginado de los procesos desencadenados, deserta o termina agrupado en suertes de bolsones de ineficiencia que se transforman en receptores de funcionarios refractarios a los cambios.

Los tiempos pedagógicos se definen por el recorrido que requieren los actores de la cotidianeidad escolar para procesar y resignificar las políticas educativas y utilizar los marcos de referencia, sistemas e informaciones emergentes de la dinamización del Estado, para una nueva configuración del sistema educativo y para promover en su seno procesos de genuina innovación que vayan más allá del cumplimiento formal de nuevas normas y requisitos. Son generalmente los más largos de todos y los menos contemplados en los procesos decisionales de los Estados.

El desafío de compatibilizar los tiempos políticos, los tiempos técnicos, los tiempos burocráticos y los pedagógicos es una de las cuestiones que requiere mayor inversión de tiempo y de energía institucional. En ocasiones, los requerimientos de inversión son tan altos que se evitan y las decisiones no se toman. En otros casos, las decisiones se toman sin realizar dicha inversión. Más aún, se toma una cantidad de decisiones superiores a la capacidad técnica de ejecutar todo lo necesario para acercarlas a las escuelas y para utilizarlas en beneficio de una mejor cotidianeidad educativa. Como parecería que el número de decisiones que se pueden implementar en un cierto período de tiempo es limitado, la consecuencia de esta segunda alternativa es que se terminan demorando o volviendo ineficientes a todas o a gran parte de ellas.

3.6. Las tensiones entre el cumplimiento de las normas y la acción

Al inicio de la década de los ’90, las instituciones orientadas hacia la definición y ejecución de políticas públicas en el sector educación se regían por una serie de rutinas y procedimientos burocráticos generados en décadas anteriores, y poco modificados. Dichas rutinas y procedimientos fueron creados en relación con sistemas educativos poco expandidos, Estados solventes y relativamente ágiles y sociedades poco capaces de satisfacer necesidades educativas sin el concurso de esos Estados. Consistían en numerosas etapas y controles previos para la ejecución del presupuesto, partidas presupuestales muy rígidas que permitían pocos movimientos de compensación, el criterio impuesto por los Ministerios de Economía de que lo que no se gasta en un ejercicio se pierde y de que lo que se ahorra va a rentas generales, la existencia de reglamentaciones que sólo conocen quienes las aplican, con lo cual los ejecutores nunca saben bien cuales son las reglas de juego, etc.

La primera dificultad que toda esta maraña de cuestiones ofrece a los nuevos funcionarios de origen político, académico o pedagógico, es que pocas veces alguien les explica algo. En ninguno de los organismos de decisión y ejecución de políticas educativas con los que se ha tomado contacto existe el procedimiento del “briefing”, al estilo de los organismos internacionales, o una pasantía previa como en los países europeos. Concientes de la necesidad de superar esta situación, algunas gestiones han iniciado la práctica de esperar a sus sucesores o de acercarse a sus predecesores con el propósito de realizar un traspaso ordenado de gestiones. Sin embargo, muchas veces ha ocurrido que quienes realizaron el período de conocimiento previo a la toma de posesión del cargo resultan no ser confirmados a la hora de asumirlo, o que quienes están finalizando la gestión terminan llevándose a sus casas una parte significativa de la información y de la documentación más relevante.
De todos modos, con el tiempo, la mayor parte de los funcionarios de origen político o académico que persisten en sus funciones, encuentran la forma de funcionar con la maraña burocrática, en casos de baja productividad, o de eludirla, en casos de alta productividad. Las peculiaridades en la forma de lograr eficiencia con el contexto normativo existente dependen fuertemente de cada caso nacional.

Entre las formas de eludirla, se encuentran el recurso al financiamiento externo o ―en más de un caso― la lisa y llana violación de las normas de acuerdo al principio de que “lo que importa es que sea moral y no que sea legal”. Esto hace que parte importante del nuevo funcionariado se sienta permanentemente en situación de “libertad condicional”, porque tiene más computadoras de las que legalmente podría haber comprado, porque financió viajes con fondos de viáticos o porque no realizó las convocatorias con el tiempo y las formas predeterminados. En el caso uruguayo, por ejemplo, donde la corrupción es muy inferior a la existente en países como la Argentina o la República Dominicana, algún caso de ejercicio de este tipo de libertades fue fuertemente castigado por la justicia en algún período anterior, en tanto nunca se sancionaron casos de inacción.

Para los funcionarios de origen académico o político esto implica que ―en ciertas circunstancias― corren además riesgos de imagen, en contextos en los cuales a la opinión pública le puede resultar difícil discriminar si un incumplimiento normativo está motivado en la búsqueda de eficiencia o equidad o en la de beneficios personales, partidarios o grupales reñidos con la ética{11}.

Además de los riesgos jurídicos y de imagen que se corren, la persistencia de normas de procedimiento inadecuadas para una gestión eficiente es una fuente permanente de perturbaciones, tensiones y, en definitiva, de distracción de energía institucional que en algunas situaciones puede representar costos monetarios y no monetarios importantes. A menudo, esta cuestión actúa sobre la fricción entre el tiempo político y el tiempo profesional, prolongando al último y aumentando el clivaje entre ambos, por cierto, con un agravante.

En realidad, de los cuatro tiempos que se entrecruzan en los procesos de gestión de las políticas educativas ―el político, el profesional, el burocrático y el pedagógico― el único programable es el profesional. El político no lo es por depender de variables externas al ámbito institucional educativo, el burocrático porque los profesionales, y a menudo también los funcionarios políticos, trabajan en la incertidumbre respecto de las restricciones burocráticas, y el pedagógico porque en él intervienen variedad de actores con sus respectivas y disímiles subjetividades. Sin embargo, los profesionales y los políticos son los únicos que tienen el interés y eventualmente el poder para remover esas restricciones burocráticas, cuestión que logran en algunos países, como Chile, con más velocidad que en otros.

De todos modos, se debe reconocer que en todos los casos las gestiones a cargo de las reformas educativas de los ’90 están logrando que predomine el polo de la ejecución por sobre el polo de las restricciones normativas. El riesgo mayor que esto implica en un contexto de baja renovación de las normas y desde el objetivo de facilitar las reformas es una suerte de omnipotencia por el hacer, que implica un fuerte desgaste y cierto acostumbramiento al desprecio normativo, altamente inapropiado en los contextos de corrupción existentes en numerosos países de la región. En efecto, la sospecha de la opinión pública a la que se ha hecho referencia es fundada, en tanto así como se violan normas para ejecutar las reformas se pueden violar para lograr beneficios personales no pertinentes, para traficar influencias o, en el peor de los casos y en algunos países, lisa y llanamente para robar.

Por eso, el desafío consiste, en este caso, en redefinir todos los procedimientos y métodos para establecerlos más ágiles, transparentes y pertinentes para una ejecución descentralizada de programas y proyectos con control de resultados y auditorias más que con minuciosos controles previos de pasos imposibles de cumplir , tales como ―relatado para el caso uruguayo― la provisión de números de cédulas de cientos de encuestadores informada como requisito luego de realizada la tarea y para que cada uno de ellos cobrara unos pocos dólares.

3.7. Las tensiones entre la necesidad, la disponibilidad y la utilización de competencias y conocimientos

Todos los investigadores reformadores y buena parte de los demás trabajadores simbólicos ocupados en el sector educación de los Estados Latinoamericanos coinciden en señalar la necesidad de contar ellos mismos y sus colegas y miembros de equipos con una serie de competencias profesionales que pocos han desarrollado: polivalencia, audacia para enfrentar desafíos, apertura multicultural y capacidad de discernimiento para transferir experiencias de otros países y contextos, dominio de idiomas extranjeros, capacidad para comunicar proyectos y resultados a diferentes públicos y con distintos lenguajes, percepción de la necesidad y consecuencia en la presupuestación de toda nueva iniciativa, disposición y habilidad para negociar, entrenamiento para trabajar en equipos multidisciplinarios y capacidad de diseño, seguimiento y monitoreo de procesos complejos.

Coinciden también en señalar que esas capacidades no se aprenden a través de ningún estudio sistemático ni tampoco a través de la experiencia en el desempeño de funciones públicas, tal como se ejercían hasta hace muy poco tiempo.

Por otra parte, los pocos estudios que existen acerca de la utilización de resultados de investigaciones en la generación y puesta en práctica de políticas educativas señalan que son escasas las investigaciones que se utilizan entre los pedagogos y los políticos. Esto se debe, entre otras razones, a que las que se producen se diseminan entre productores y no entre potenciales usuarios o a que tienen otros propósitos y no ―pese a lo declarado― el de orientar la toma de decisiones.

En realidad, la baja utilización de resultados de investigación entre algunos de los actores de las reformas puede asociarse a un problema mucho mayor, como es la relación entre la acción y la investigación en el campo de la educación. La misma es sumamente conflictiva y contradictoria (Véase por ejemplo Briones, G., y otros, 1993). Quienes están en la acción suelen desarrollar cierta tendencia refractaria hacia la utilización de cierto tipo de resultados de investigación, que sostengan una crítica abierta hacia su práctica y sus resultados. Este fenómeno ―muy conocido y resaltado cuando se tratan temas relacionados con la docencia, por ejemplo― no es ajeno a los decisores de políticas públicas, en especial a quienes tienen otros contextos de referencia que no son el académico. Por otra parte, quienes en el contexto de la posibilidad de movimiento hacia la acción han decidido permanecer en la investigación académica suelen sostener en más de un caso nacional ―como lo señala César Coll en la cita transcripta al comenzar este texto y José Joaquín Brunner en la obra también citada su supuesto monopolio de la capacidad crítica. Esto tensiona hacia la estructuración de un círculo vicioso de disociación entre producciones de tipo académico y producciones orientadas por la necesidad de desarrollo o realizadas al calor mismo de ese desarrollo, con las inevitables consecuencias de empobrecimiento de ambas.

En general, parecería que en la gestión pública existen más conocimientos de los que se utilizan pero, así y todo, los que se utilizan no son suficientes, ya que suelen tener ciertos sesgos benevolentes en relación a la multiplicidad de miradas posibles y ―sobre todo― no bastan para desarrollar las competencias necesarias para un ejercicio más eficaz y eficiente de la función pública.

En ocasiones, se intenta cubrir ese vacío con cursos, seminarios y otro tipo de espacios formativos homólogos a los espacios del mundo académico. Esta estrategia parecería ser inapropiada para promover la formación de las competencias necesarias, algunas de las cuales tienen más que ver con la disponibilidad de una sólida formación general y con una fuerte circulación en distintos contextos y tipos de instituciones ―incluidas las unidades de prestación de servicios educativos― que con aprendizajes profesionales específicos que puedan ser realizados en tal o cual carrera universitaria o curso de capacitación.

El desafío en este caso parecería ser la apertura hacia otros escenarios, en particular hacia redes de instituciones educativas exitosas de otros países del mundo y hacia espacios académicos proclives a regenerar y sostener una producción académica teniendo en la mira el mejoramiento incremental de decisiones ―sin perder por ello su distancia respecto de las políticas en curso― , el fortalecimiento de los equipos como tales y la construcción en los equipos de las competencias de las 19
que individualmente pocos funcionarios públicos disponen y pueden disponer en el corto plazo. La introducción en los espacios de gestión de políticas públicas de prácticas de referato, lecturas críticas, seminarios de análisis de caso y relatos de experiencias está comenzando a visualizarse como indispensable para el mejoramiento de la gestión de las reformas. El uso de bases de datos y la participación en redes de intercambio es cada vez más frecuente. El intercambio regional es actualmente muy fluido y los “préstamos” de desarrollos ajenos, que permiten evitar errores y anticipar mejoras en los procesos, también{12}.

3.8. Las tensiones en los equipos de trabajo: acerca de la búsqueda de profesionalismo en un contexto de ajuste fiscal.

La inserción de nuevos elencos de conducción para las reformas educativas en el seno de los Ministerios de Educación o de los organismos equivalentes ha asumido diferentes modalidades, entre las cuales se pueden distinguir dos que, en ningún caso, existen en forma pura.

La primera consiste en conformar un equipo para que opere en un espacio institucional propio, con autonomía y ligado sólo al máximo nivel ministerial. Este equipo no sólo produce decisiones, sino que se hace cargo también de su implementación, articulándose directamente con las unidades de gestión del sistema educativo. La inserción del equipo en las estructuras administrativas y técnicas de planta es, cuando ocurre, un proceso posterior y gradual en el cual el equipo reformador ya ha adquirido legitimidad intra y extra sistema educativo. De alguna manera, la inflexión de la transformación educativa producida por las políticas y estrategias pinochetistas hacia una reforma educativa democratizadora se realizó en Chile a través de este camino.

La segunda situación consiste en que los equipos reformadores se insertan en la estructura de línea y quedan, por lo tanto, muy directamente envueltos en las rutinas, los procedimientos, los controles para el gasto, los mecanismos de monopolio de información para retener poder, las restricciones en la organización del presupuesto, las negociaciones para obtener consenso, la atención a las relaciones clientelares de los algunos funcionarios de origen partidario, etc. Con variantes, este es el camino seguido en la etapa actual de las reformas educativas argentina y uruguaya.

Pero, además, en el caso argentino y por lo menos también en el dominicano, para atraer a profesionales competitivos se creó una planta de funcionarios no permanentes, contratados, que son remunerados de acuerdo a los parámetros del mercado educativo privado y de la consultoría internacional. Esto produjo un fuerte mecanismo de diferenciación interna entre los “funcionarios de planta” y los “contratados”, que genera innumerables tensiones que requieren de una gestión permanente y desgastante que, por otra parte, no puede contrarrestar el retiro progresivo de colaboración que termina produciendo el “personal de planta”.

En el caso uruguayo, en cambio, la estrechez del mercado profesional, la existencia de una cultura más igualitarista y la mayor capacidad de negociación con los bancos prestadores, permitió evitar la creación de una planta de funcionarios contratados, utilizando el mecanismo de pago de un plus salarial a quienes asumieran cargos de responsabilidad gerencial en los organismos regulares de conducción del sistema.

Ninguna de estas modalidades asegura la continuidad de los equipos técnico-profesionales a lo largo del tiempo. Si se van los funcionarios políticos, las plantas de funcionarios contratados corren serios riesgos. Si se agotan los créditos externos, los mecanismos compensadores quedan sin recursos. Por otra parte, en ningún caso se ha logrado contrarrestar el creciente fenómeno del multiempleo. En los trabajadores de planta, debido a sus bajos ingresos; en los funcionarios contratados, por el temor a la pérdida del trabajo; yen los empleados públicos de menor eficiencia, porque al retribuirse en mayor medida la eficiencia y lo producido, sus ingresos son muy bajos, pero por diferentes razones no se los despide y se les toleran numerosos incumplimientos. Esta tolerancia se debe a una serie de razones: evitar más conflictos en contextos donde el propio diseño e introducción de cambios los generan suficientemente como para sumar otros con el entorno más inmediato, aprovechar cierto tipo de conocimientos acerca del quehacer en los Ministerios que sólo ellos poseen, comprensión por su situación personal en contextos de crecientes exigencias de competitividad y recesión cuando son personas de cierta edad, etc. En el caso de los nuevos trabajadores simbólicos, el multiempleo se debe a que el mercado es muy demandante y ofrece oportunidades atractivas y a que en ningún momento se sienten totalmente partícipes de las organizaciones estatales que integran. Su interés por conservar referentes externos a la acción cotidiana y su experiencia previa de expulsiones y cesantías los llevan a resguardar contactos a través de trabajos eventuales.

El desafío consiste en construir alternativas de contratación laboral que permitan superar inamovilidades previas e inconducentes pero, al mismo tiempo, encontrar mecanismos más efectivos para romper inercias y garantizar cierta continuidad a los funcionarios de alta capacidad técnica y productividad, preservándolos de los avatares del clientelismo.

En la Argentina, y en otros países, se comenzó a utilizar el mecanismo de concursos para cubrir cargos jerárquicos con remuneraciones razonables para competir con el mercado privado y de consultoría internacional. Sin embargo, estos concursos contienen numerosos vicios y los nombramientos de ellos derivados tienen una estabilidad muy relativa, ya que si se cambian las denominaciones de los cargos, automáticamente los funcionarios cesan en sus funciones ejecutivas y pierden un muy alto porcentaje de sus remuneraciones, hasta dejarlas por debajo de la competitividad del mercado.

Además de las tensiones mencionadas hasta aquí ―y de otras de otro orden, tales como las derivadas de las altas exigencias de competitividad y del bajo nivel de modernización en los equipamientos, por ejemplo― en cada país y en torno a cada tema existen una serie de tensiones que especifican a las anteriores, contextualizándolas (Véase Braslavsky, C., 1996). El tipo de sistema de gobierno ―unitario o federal― introduce otra serie de cuestiones que en cada caso plantean desafíos específicos a la gestión de las reformas educativas. En el área de currículum o en la de capacitación docente, se plantean innumerables cuestiones que se asocian a las peculiaridades conceptuales y de los actores que intervienen en cada caso. Tratar a este conjunto de especificaciones sería ya tema para otro documento. Enunciarlas aquí pretendió dar una idea acerca de que la complejidad de la gestión de las reformas educativas es aún mucho mayor de lo que se pudo reconstruir para esta ocasión. Pero aún con sus limitaciones y carencias, lo expuesto permite avanzar algunas conclusiones.

4. A MODO DE CONCLUSIONES

En definitiva, parecería que del ritmo e ―incluso― de las modalidades de avance de los procesos de reformas del Estado necesarios para impulsar y sostener las reformas educativas dependerá, en medida importante, la dinámica que hegemonice la lógica de intervención de los actores educativos.
En principio, puede sostenerse que existen tres dinámicas posibles: de innovación, de permanencia o anti-cambio y de mercado. La constelación de actores que se articulan en cada una de esas dinámicas es específica de cada país y es relativamente inestable.

Tendencialmente, en el momento actual, en torno a la lógica de innovación se articulan las autoridades educativas nacionales, las instituciones de origen de los “intelectuales reformadores” y de los “pedagogos reformadores” y, en algún caso, nuevos movimientos educativos en torno a publicaciones especializadas o a otro tipo de iniciativas de capacitación o difusión y asociaciones profesionales -no gremiales- de educadores. La articulación de estos últimos dos actores a la lógica de innovación se combina con cierta distancia crítica respecto de las políticas públicas. En algunos países, participan de la misma sectores gremiales minoritarios y, en otros, los gremios como tales.

Por otra parte, también tendencialmente, participan de la lógica conservadora importantes sectores de la oposición política ―con excepción de aquellos los países en los que se han logrado amplios pactos educativos―, grupos gremiales, grupos de profesores universitarios y la burocracia estatal tradicional. Entre los argumentos que esgrimen, se cuenta ―en algunas ocasiones con razón― el no haber sido consultados o el haber dispuesto de poco tiempo para analizar las propuestas hechas por otros. Tal vez como indicativo del poco entrenamiento en prácticas democráticas, mencionan también el hecho de que sus propuestas no se siguieran al pie de la letra. Por otra parte, y más allá de los argumentos que se esgrimen, cabe recordar para el caso de los grupos gremiales que en el marco de las reformas en curso se remueven reglas de juego históricas en su situación laboral y se presentan dificultades para generar alianzas y acuerdos con los trabajadores de la educación en los contextos de crisis y búsqueda permanente de profundización de los ajustes fiscales.

En tercer lugar, la lógica del mercado tiene entre sus adherentes a grupos significativos de la educación privada, especialmente de aquella con intereses económicos de tipo empresarial, a grupos transformadores pre-reforma, que temen ver limitadas sus capacidades de innovación en el marco del nuevo protagonismo estatal y, también, a los economistas fundamentalistas del mercado, especialmente a quienes tienen más afinidad con la escuela de Chicago. La lógica de mercado orienta la acción de los que preconizan la privatización de los servicios educativos, el sistema voucher o alguna de sus variantes. Los actores que operan exclusivamente desde esta lógica suelen participar de la oposición de derecha o ―según el país― tener posiciones en la propia estructura de gobierno.

La lógica de innovación se genera por la convergencia de tres factores: la decisión política de producir cambios, la utilización y reprocesamiento creativo del conocimiento portado por los intelectuales reformadores que aceptan responsabilidades decisorias en el Estado, producido en gran parte fuera del sistema educativo, y en no pocos casos por ellos mismos y, por último, por la experiencia de la dinámica cotidiana de los sistemas educativos portada por los pedagogos reformadores y por algunos funcionarios de la burocracia que aceptan también responsabilidades decisorias, y en medida proporcionalmente mayor, ejecutivas y de apoyo.

Sin embargo, los factores que contribuyen a esta lógica de innovación no son en medida alguna suficientes para sostenerla en el tiempo y transformar lo que puede ser un impulso inicial en un elemento constitutivo de las culturas institucionales en el sector educación.

Si la lógica de innovación tiene un flanco de conflictos y fricciones con la de permanencia y otro con la de mercado, estas dos no parecerían tener un área de conflictos entre sí. Grupos importantes de la izquierda tradicional cuestionan a los innovadores calificándolos a menudo como neoliberales; pero no a los neoliberales mismos, quizás no tan visibles o presentes en la escena cotidiana de las políticas educativas latinoamericanas actuales, pero no por ello menos actores del proceso educativo. Los neoliberales, por su parte, intentan acumular fuerzas por si los reformistas fracasan.

Las áreas de fricciones o conflictos mencionadas se manejarán con mayores o menores costos organizacionales y políticos de acuerdo a las correlaciones de fuerzas sociales y políticas de cada país en cada momento. Esto dependerá, fundamentalmente, de que todos los actores involucrados en la lógica innovadora sean capaces de construir un contexto de referencia compartido, suprasectorial y demarcado por el universo de los alumnos y de las alumnas ―no de los dirigentes políticos o gremiales, ni de los docentes, ni de los académicos, por ejemplo― y, al mismo tiempo, por un horizonte para su acción ubicado más allá del presente.

Sólo desde ese contexto de referencia compartido y suprasectorial y con un horizonte de referencia en el siglo XXI, es posible orientar las resoluciones que vayan teniendo las ocho tensiones mencionadas más arriba y las asociadas a cada especificidad temática y sistema de gobierno; en orden al fortalecimiento de la lógica de la innovación, hasta transformarla en el sesgo caracterizador de una nueva cultura institucional.

Por ejemplo, una mayor fortaleza de las autoridades educativas en términos de la prioridad de la educación a nivel del gobierno nacional y de los partidos no oficialistas y/o la debilidad relativa de la oposición orientada por la lógica de mercado, minimizará ciertos conflictos o fricciones entre las autoridades educativas y los actores extra-estatales. Por lo tanto, hará a su vez menos friccionales, por ejemplo, las relaciones entre el tiempo político, el tiempo profesional y el tiempo burocrático.

En una situación inversa, desde los contextos referenciales de la acción de las autoridades educativas se generarán problemas de diversa índole que presionarán a éstas para tener resultados profesionales rápidos o distintos a los programados, potenciando las fricciones entre ambos tiempos y generando perturbaciones de distinto tipo.

En términos generales, puede decirse que la posibilidad de construcción de un Estado promotor depende en medida importante de la consolidación de la lógica de la innovación al interior del aparato del Estado dedicado a la producción y a la ejecución de políticas educativas. Al mismo tiempo, es posible sostener que el carácter más o menos democrático de las transformaciones modernizadoras en curso en la región, así como la posibilidad de profundizar el propio sentido modernizador de las mismas, frente a la presencia de tendencias neoconservadoras ―que no han podido ser analizadas en este texto― dependerá de la capacidad del aparato estatal de consolidar dicha dinámica innovadora.

Retomando elementos del comienzo de este texto, es posible sostener un cierto optimismo escéptico. Lo expuesto en varias ocasiones ofrece elementos para proponer que la capacidad de gestión de reformas educativas es muy superior en los ’90 que en la perdida década de los ’80. Las dificultades de los propios procesos de gestión y las derivadas de algunos contextos económicos, políticos y sociales que influirán en sus resultados aconsejan mantener una mirada escéptica y evitar todo triunfalismo anticipado. Las prácticas de los actores permitirán evaluar si éstas logran ser las últimas y si se puede iniciar un ciclo de cambios incrementales por la vía de la innovación permanente.

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{1} La metodología utilizada es sencilla. Se formuló una pauta de entrevista con la cual se entrevistó a los colegas mencionados en la nota siguiente. Atento a las altas responsabilidades en Gobiernos u organismos internacionales de varios de ellos, garantizamos que no habría preferencias personales a los puntos de vista expresados. Pero corresponde señalar que muchas de las ideas que se plantean o desarrollan aquí recogen sugerencias o ideas que surgieron en las entrevistas.
{2} Agradecemos muy especialmente el tiempo que nos brindaron los colegas entrevistados. Entre paréntesis se indican dos de sus principales ámbitos de actuación, el de definición y ejecución de políticas públicas y el de investigación: José Joaquín Brunner (FLACSO -Ministerio Secretaría General de Gobierno de Chile), Cristián Cox (CIDE-Ministerio de Educación de Chile), Iván Núñez (PIIE-Ministerio de Educación de Chile), Daniel Filmus (FLACSO-Secretaría de Educación de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires), Daniel Hernández (CEDEL-Ministerio de Educación de Argentina), Francisco Dellich (CLACSO-Ministerio de Educación de Argentina), Germán Rama (CEPAL-CODICEN Uruguay), Pedro Ravela (CEPAL-COCIDEN/Uruguay), Sonia Scaffo (Universidad Católica del Uruguay- COCIDEN/Uruguay) y Esther Mancebo (FLACSO-COCIDEN/Uruguay).

{3} Véanse, por ejemplo, las nuevas leyes generales de educación en la Argentina, 1993; Colombia, 1994; Chile, 1991; México, 1993; Paraguay, 1992; o el Plan DECENAL de Educación en República Dominicana, 1992.

{4} A esta altura del texto, conviene aclarar que se reserva el término "reforma educativa" para hacer referencia al conjunto de políticas públicas orientadas a producir cambios en los procesos y servicios educativos, en tanto el término “transformación” se emplea para designar los cambios que tienen lugar en ellos, ya sea o no por acción de las políticas educativas.

{5} Por cierto, existen excepciones que se reflejan en algunos cambios significativos. Por ejemplo, en Argentina, pueden mencionarse la generalización del Presupuesto por Programa y su aprobación antes de iniciarse el año de ejecución, el establecimiento de sueldos razonables para el nivel de Dirección y de Coordinación de Programas en los Ministerios, la paulatina introducción del juicio oral (de fuerte impacto sobre la igualdad en el acceso a la Justicia rápida), el avance en la definición del rol de planificación, evaluación y concertación por el Ministerio de Educación y el mayor control de las empresas privatizadas.

{6} Es sugestivo el hecho de que por lo menos dos de los Ministros de Educación de esta etapa hayan sido "premiados". Ricardo Lagos, de Chile, y Jorge Rodríguez, de Argentina, han dejado sus funciones para pasar a ocupar funciones tanto o más jerarquizadas. En el caso del segundo, su reemplazo por Susana Decibe -quien también tuvo un tránsito significativo por instituciones académicas dinámicas y ocupara previamente el cargo de Secretaria de Programación y Evaluación Educativa- da clara cuenta de la voluntad de continuidad en el sector educación.

{7} Resulta interesante la lectura de un reclamo en un diario de Buenos Aires porque la gestión electa para el gobierno autónomo de la Ciudad decidió solicitar su Currículum Vitae a los candidatos a cargos técnicos, lo cual desató polémicas y resistencias entre los líderes barriales partidarios, que se consideraban con derecho a ejercerlos por sus méritos como movilizadores de la campaña electoral que provocó la victoria.

{8} En un comentario incidental, Carlos Mundt -investigador y profesor universitario proveniente de la agronomía – reflexionó acerca de la diferencia que hay entre las gestiones que tienen que "hacer algo" para justificar su permanencia y las que tienen "algo para hacer" porque existe una necesidad detectada y una política diseñada para atenderla. La gran ventaja del escenario educativo latinoamericano es que hay, sin lugar a dudas, "algo para hacer".

{9} En Uruguay, el gremio de la enseñanza secundaria ha expulsado a docentes que colaboraron con actividades de la reforma, entre ellos a un dirigente histórico y que había estado preso y exiliado durante el régimen militar.

{10} En casi todos los países de América Latina, el universo del cual se seleccionaba a los especialistas para las oficinas técnicas de los Ministerios de Educación eran los docentes. Tendencialmente, al cumplir una cierta antigüedad y por criterios más meritocráticos (Uruguay) o más clientelares (Argentina) un cierto número de maestros y profesores accedía a las oficinas de planeamiento, currículum, evaluación, etc. Parafraseando a la metodología de la investigación social, puede plantearse que en un primer momento muchos de estos perfiles cayeron en "falacias de nivel de acción", operando en los Ministerios como si estuvieran en escuelas. Más recientemente, el nuevo contexto permitió seleccionar de otra manera a perfiles del mismo origen, capaces de distinguir las especificidades de cada nivel de acción. Son quienes aquí se ha denominado los "pedagogos reformadores".

{11} Un típico "intelectual reformador" que se desempeño como Ministro del Presidente Alfonsín habría aceptado que en su área se estableciera un mecanismo de compensación de ingresos entre personal contratado y personal de planta a través de la creación de un "banquito". Cuando se contrataba a un profesional, se acordaba con él que un porcentaje de los honorarios se depositaría en una suerte de cuenta interna para redistribuirlo entre el personal de la planta permanente cuyos ingresos fueran muy inferiores . La cuestión se hizo pública y hubo quienes desde los medios comunicación intentaron presentar este hecho como un caso de corrupción de la conducción política y de los funcionarios de planta, asimilable a otros que sin duda perseguían propósitos de enriquecimiento ilícito personal.

{12} Tres casos interesantes a este respecto son los referidos al Programa de las 900 escuelas chilenas, Nueva Escuela Colombiana y los sucesivos aprendizajes a partir de la metodología diseñada para transformación curricular dominicana en el contexto de su Plan Decenal. Este último facilitó el diseño de otra metodología para el diseño de los contenidos Básicos Comunes en la Argentina que –a su vez- luego fue utilizada como referencia en otros países.